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政策性银行监管的国际比较及其对 我国的启示 摘要：随着与世界经济的接轨，我国高 度集中的政策性银行多头监管模式越来越 不适应参与国际竞争的需要， 这种监管模式 存在着权力分散、责任不明确以及人力资源 浪费等各种问题。本文拟从我国政策性银行 的监管着手，通过与其他国家的监管机制进 行比较与分析，找出政策性银行与商业性银 行监管的不同点，以期对我国的政策性银行 监管机制的改革有所借鉴。 关键词： 政策性银行；商业性银行；监管；国际比较； 启示 一、问题的提出 我国长期以来 实行高度集中的金融管理体制， 在很长一段 时间内，中国人民银行既作为中央银行又作 为商业银行，并承担对金融活动的调节和监 管。1978年后，我国实行改革开放政策， 推 动了金融监管体制的改革， 先后设立了国家 外汇管理局(SAFE)、中国证券监督管理委员 会(CSIIC)、中国保险监督管理委员会 (CIRC),实行分业经营和分业监管。加入WTO 以后，金融业对外开放不断扩大，面临更多 的风险和挑战，要求必须加强金融监管，防 范和化解金融风险。2003年4月，我国进一 步改革金融监管体制， 成立了中国银行业监 督管理委员会，分离了中央银行对银行业金 融机构的监管职能，中央银行负责宏观调控 和金融稳定。在上述各金融机构的职能方面， 银行方面的事务归银监会管辖，证券方面的 事务归证监会管辖，而保险方面的事务则交 由保监会。[1] “五龙治水”的监管模式以 监管的权力划分为特征。然而，随着经济的 发展，这种模式逐渐不适应高速发展的金融 市场的需要。 由于监管协调机制的不健 全，在面对金融创新的时候，各监管部门往 往从各自的监管角度出发， 这时常造成各监 管部门之间的监管冲突。例如： 2003年初， 货币市场基金推出方案上报证监会， 因银监 会和证监会在政策协调上未达成一致， 货币 市场基金出台时间被一再推迟。当时争议的 问题之一就是以货币市场金融工具为投资 对象的基金，监管权到底该归属证监会、央 行，还是银监会？类似的情形也出现在商业 银行发行次级债的过程中。2003年底，银监 会通过一项政策，银行得以通过发行次级债 增加资本实力，但2004年3月末，保监会 却发文对保险公司买入次级债进行限制。 诸 如此类的例子还有很多。长此以往，这种各 监管机构之间的冲突会成为金融产品创新 的阻碍。 金融改革与发展的多头决策、 多头监管模式加剧了各部门在大大小小问 题上的分歧和争议，增加了政策协调的复杂 性，加大了总体成本，降低了政策的决策效 率和执行效果，损害了政府部门的公信力。 另外，金融市场的现代化水平不断提高，使 监管难度加大，短时间内发现违法行为愈发 困难。 上述情况表明，随着我国金融业 的进一步发展和融入国际金融市场， 特别是 2007年外资银行在人民币业务上的限制放 开后，目前对政策性银行多头监管的模式已 经不能适应整个市场的发展， 综合经营已被 监管高层多次倡导。 二、政策性银行监 管的国际通行做法 各国政策性金融机 构的监督管理体现了依法监督的特点， 即国 家以政策性银行专门立法的形式， 由政府直 接控制政策性金融机构的主要人事任免权， 政府相关部门参与协调和制约， 国家审计机 构定期或不定期地专门审计（稽核）监督，以 及由政府相关部门、权威专家或其他行业人 员代表国家和公众利益组合成董事会（理事 会）,对政策性银行机构具体行使最高的决 策、监督、协调职能，从而从外部和内部两 个层面上构成了政策性金融独特的监督机 制和权力结构。总体说来，国际上对政策性 银行的监管主要有以下四个方面 （一） 最高立法当局的法律授权与制约机制 大多数国家的政策性金融机构都有专门立 法，在由德、日、韩三国最高立法机构分别 通过的〈〈德国复兴信贷银行法》、〈〈日本政策 投资银行法》和《韩国产业银行法》的规范 下，这三国政策性银行的政策、计划、预算 等重大经营方针由政府指定和监督，政策的 实施、资金的运作等经营管理则由政策性银 行在保证财务稳健的前提下自主决策、 自主 经营。20世纪90年代以来，日本金融监管 体制在经过了一番大的改革和调整，于2000 年7月在金融监督厅的基础上正式成立金融 厅，其职能定位为负责对民间金融机构和金 融市场的统一监管，而政策性金融机构仍不 属于金融厅和日本银行监管， 也不受普通法 律的制约。泰国工业金融公司也是如此，它 受《泰国工业金融公司法》的制约，不受负 责监督泰国商业银行和金融公司的泰国银 行的监管。 (二)国家元首与政府首脑对 主要官员的选择与任免机制 政策性金 融机构的主要官员都由政府任免。例如，日 本开发银行理事会的总裁、副总裁和监事均 由内阁首相任命；意大利工业复兴公司理事 会主席和副主席由国家元首任命； 泰国工业 金融公司总裁由政府任命，而且