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我国行政程序立法模式选择刍议:行政立法的程序 　　摘要：依法行政不仅要依实体法行政，而且要依程序法行政，科学而完善的行政程序法是执法的依据，然而其逻辑前提是制定怎样的行政程序法以及如何制定这样的程序法。国内外行政程序立法的总体现状表现为多元模式下的”程序本位主义”，然而各国程序立法的特色主要体现在目标模式、法体模式和制度模式上的不同侧重与取舍，在根本上与各国程序立法过程中的价值权衡、功能分析以及法治构建有着密切联系。 　　关键词：行政程序立法；目标模式；法体模式；制度模式；程序本位主义 　　对于权力的界限和规制问题，孟德斯鸠在《论法的精神》一书中曾有精辟论述：”一切有权力的人都有滥用权力的倾向，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”孟君之言启示我们：在行政权不断扩张和”行政权异化”弊端日益暴露的当今社会，必须建立强有力的权利制约和导向机制，以促使行政权的正当行使和公民合法权益的有效维护。传统思维下的行政行为仅依靠实体法来进行规范和调整，这难以适应现代行政的发展趋势，程序法制化的兴起为行政权的严密控制提供了一种理想的路径，其在程序正义的实现、公民权益的保护、行政效率的提高等诸多领域发挥着不可替代的作用。 　　一、行政程序立法现状：多元模式下的”程序本位主义” 　　国外行政程序立法经历了两次法典化的浪潮，第一次以19世纪末20世纪初的欧洲大陆为中心，第二次以20世纪40年代美国《联邦行政程序法》的制定为标志，在这两次浪潮中，各国纷纷将行政程序的法典化作为实现程序法治的首选模式。”在法治健全或比较健全的国家或地区, 通常都有比较完善的行政程序法。”①例如西班牙在1889年制定了世界上第一部行政程序法典，”美国在1946年、奥地利在1950年、意大利在1955年、前联邦德国在1976 年、日本在1994年??????都先后制定了行政程序法典。”②行政程序的法典化已成为衡量一个国家和地区法治建设水平的重要标竿，但是也存在例外情况，即以英国为代表的判例法系国家，虽然它们大多没有制定统一的行政程序法，但是存在一些重要法律原则，例如”越权无效原则”、”自然公正原则”、”正当法律程序原则”等对行政程序的规制有着重要的法律意义，不亚于实体法所产生的效应。 　　我国至今没有一部统一的行政程序法典，20世纪90年代以来行政法学界对行政程序法典化的呼声日渐高涨，相关立法工作也正在开展之中。③目前，我国有关行政程序的法律规定主要呈现出以下特点：一是分散性，行政程序法律规范大多散见于单行法律、行政法规和规章中；二是程序性法律规范位阶较低，”除《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》外，大量的行政程序规范存在于行政法规和规章中，而且部门规章居多。”④三是缺乏原则性规定，具体行政程序规范缺乏类似”正当法律程序原则”和”自然公正”观念的指导。 　　虽然各国行政程序立法有着不同的进路、体现出不同的体例模式，但是各国法律对程序观念的重视以及法制化的有益尝试在整体上顺应了现代程序法治的潮流，即对”程序工具主义”的舍弃和对”程序本位主义”的坚守，在法律适用的过程中切实贯彻正当法律程序理念。各国在行政程序立法上都有着各自鲜明的特色，这种现象产生的主要原因是各国立法者在立法模式的选择上有着不同的方向或侧重，集中体现为立法模式选择的三个维度：目标模式的选择、法体模式的选择和制度模式的选择，不同的模式直接影响到不同法域下程序立法的根本宗旨、价值取向、体例形式以及内部架构。下面将对上述三种模式的选择逐一进行分析研究。 　　二、目标模式的选择：价值权衡的取舍难题 　　目标模式的选择是行政程序立法中一个抽象而基本的理论问题，罗豪才教授认为：”行政程序法目标模式是指各个国家行政程序法根据所要达到的目标而形成的总体特征。行政程序法可以发挥多方面的作用，立法机关可以按照自己的目的进行选择，强化某一方面的作用，这种选择将使一国的行政程序法形成一定的目标模式。”⑤ 　　在行政程序立法中采取何种目标模式一直是行政法学界和立法界关注的热点问题，理论界基本上将行政程序法的目标模式概括为两种：一是权利保障模式，二是效率模式。权利保障模式的第一位目标是在行政程序法的原则和具体制度的设计过程中，主要考虑如何防止和控制行政权的滥用，如何为行政相对人的合法权益提供更健全的保障和更充分的救济。而对于提高行政效率、实现行政管理目的只是其第二位目标。在实践过程中，当上述不同位阶的目标一致时，则兼顾二者目标的实现，当它们发生矛盾和冲突时，则舍弃效率而集中保护相对人权利。效率模式两个层次的目标与权利保障模式正好相反，即第一位目标是提高行政管理效率，而第二位目标是相对人权益的保护，当它们一致时则兼顾二者目标的实现，当发生冲突时则只考虑如何提高行政效率。我国行