公共财政框架下的财政风险防范机制研究.pdf

公共财政框架下的财政风险防范机制研究 构建我国公共财政框架是社会发展的必然，具有中国特色的社会主义 市场经济又决定了我国公共财政的特征。在这种特征的标志下，收入 集约化、支出大众化、调整规范化、监管法制化，应拟为我国公共财 政的基本框架模式。 一、我国公共财政框架下的财政风险 新生事物的诞生是艰难的，发展是曲折的，成功是有风险的。同样， 在高度集中的计划经济全面向完善的社会主义市场经济转轨时期，构 建我国公共财政框架，从人们的思想观念到政府行为，从理财模式到 财政运行，都存在着一定的风险。其风险形式大致可从以下几方面体 现出来。 （一）思想意识形态的风险。思想领先，指的是要成就一项工作，思 想理念要走前一步。只有思想明、意识清，才能办事顺。否则，思想 不明，意识就会不清，办事就不会通达。在构建公共财政框架的过程 中，思想意识形态的风险主要有三种。一种是思想认识落后。主要对 构建公共财政框架的必要性认识不足，对形势发展缺乏前瞻性；第二 种是思想节奏跟不上。从建国初的计划经济理财模式到现行的财政运 行方式经历了许多年、许多阶段，故而，构建公共财政框架可以慢慢 来，对形势发展缺乏紧迫感；其三是利益关系理不顺。理财模式的改 变，其实是社会利益的调整，在调整过程中，或这或那、或多或少地 会影响到区域利益、部门利益乃至个人利益。为了维持或保护本地区、 本部门乃至个人利益，有些人会想出种种理由对构建公共财政框架出 难题，对形势发展缺乏使命感。 （二）政府管理体制的风险。完善的市场经济政府管理体制应严格区 分管理者、所有者和经营者的界限，有一个责、权、利相统一、社会 大众平等竞争的氛围。而现行的政府管理体制中，地方政府不仅是地 方一级的社会管理者，同时，也是国有资产所有者。基于此，它就可 能成为国有地方经济的投资者和保护者。这在构建公共财政框架中， 政府行为很难做到非排他性和非竞争性。 （三）财政运行机制的风险。我国现行的财政运行机制是从计划经济 财政运行机制中演变而来的。而计划经济体制下的财政运行机制的最 主要特征是资金上的统收统支产生建设上的大包揽，是“生产建设经 营性财政”。即使演变到现在，还遗留不少旧的痕迹和问题。如财政 该管的，没有管或者没有管好，不该管的又管得太多等财政收支上的 “缺位”和“越位”问题。由于种种社会的和历史的原因，在构建公 共财政框架中，去头斩尾，很难处理。 （四）国有企业发展的风险。在计划经济时期，国有企业“统收统支” 无积累，通过承包经营责任制和分税制企业有了点积累，但在改革开 放的浪潮中，多元经济的发展给国有企业带来了客观上、体制上和效 益上的冲击。适应变化的形势，国有企业正积极地进行改制、改革。 而在改制、改革过程中的分流人员、下岗工人的“改革成本”无疑地 会给公共财政带来问题。同时，在现阶段我国某些处于竞争领域的国 有骨干大中型企业仍然是支撑国民经济高速增长的基础，为增强这些 企业的国际竞争力，财政是否在一定时间内、一定程度上给予支持， 这又会给财政从竞争性领域全部退出、建立公共财政带来难题。 （五）市场经济调控的风险。按照规范的市场经济理论和公共财政理 论，政府的作用仅限于作为市场竞争的裁判和警察，公平、公正、公 开地维持竞争秩序。政府只有在市场失灵的地方发挥调控作用，提供 公共产品和公共服务。而现在我国的市场发展还很不成熟和安全，如 生产要素配置不完善，竞争市场不规范等，决定了若在短期内推行公 共财政模式必将在市场出现波动时政府和财政很难调控和稳定市场， 以致给国民经济发展带来不利影响。 二、我国公共财政风险防范机制研究 实际上，广义的财政风险不同于一般经济实体的风险，银行风险、国 企风险等最终都可能转化为财政风险、社会风险和国家风险。即便从 财政内部的风险而言，还存在旧体制和银行体制遗留下来的债务风 险、社会保障缺口风险以及由于各种或明或暗的担保而潜在的或有负 债等风险问题。本文主要直接对构建公共财政框架过程中所可能引发 的风险进行探讨性的防范机制研究。 （一）创新理财观念，转变政府职能 认识问题仅是行动的开始，分析问题和解决问题才是行动的目标。构 建具有中国特色的公共财政框架，已被人们所共识。然而，构建公共 财政框架是一次难度非常大的改革，它牵涉到沿袭多年的社会既得利 益格局，会遇到相当大的阻力，其中认识问题是最大的阻力。我们应 该清醒地认识到，发展变化是永恒的规律。由计划经济下的统收统支 到财税包干，再到分税制财政体制，我国的理财模式随着市场经济的 发展、随着经济体制改革的进展而在不断地调整与发展。同时，