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农村信用社改革中的股权设置与治理结构 作者：佚名 一、引言 以明晰产权和完善农村信用社经营管理体制为中心的农村信用 社改革，在经过了 8 个省市 1 年的试点以后，中央政府已于 2004 年 8 月 17 日颁布《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国 发[2004]66 号），并决定在除西藏和海南外的其余 21 个省市全面推 开。 在这场改革中，明晰产权的基本做点有二： （1）按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地 区情况，可以实行股份制、股份合作制，也可以继续完善合作制。 （2 ）以法人为单位，改革农村信用社产权制度。首先要明晰农 村信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱。在此基础上，区别各 类情况，确定不同的产权形式和构建新的产权关系，完善法人治理。 在组织形式上，有条件的地区的农村信用社可以改制组建农村商业银 行、农村合作银行等银行类机构或实行以县（市）为单位统一法人， 其他地区也可以继续实行乡镇信用社、县 （市）联社各为法人的体制。 由此，可以预见，在农村信用社领域的本轮改革完成以后，诸如 农村信用社产权不明晰，法人治理结构不完善，管理责任不落实，等 等问题将得以较大程度的改变，将逐步实现农村信用社“谁出资、谁 管理、出了问题谁负责”的局面。 但是，这场改革所设计的农村信用社发展模式的推行，是否有利 于农村信用社改革目标的实现？是否有利于农村信用社制度变迁的 合理推进？在不同产权制度下，如何建立完善的法人治理机制，做好 “三农”服务工作？如何切实转换农村信用社经营机制和有效地加强 信贷风险管理？等等，不能不值得探讨。 二、现有制度安排下的股权设置及其局限性 1.本轮农村信用社改革的两个重要文件——（国发[2003]15 号） 文件和（国发[2004]66 号）文件，从我国经济发展的客观现实出发， 在考虑农村经济发展的区域性特征的基础上，设计出了不同的农村信 用社改革的产权组织形式安排，适应了农村居民和农村企业经济发展 区域差异状况和他们的监管意识和能力状况（图 1）。 2.农村信用社产权改革中的股权设置的局限性。 本轮农村信用社改革，以明晰产权为出发点，以增资扩股为改革 的第一步。在改革先行的 8 个省市，增资扩股方面的总体进展比较顺 利。在增资扩股过程中表现出两大特征：一是股东来源的广泛性；农 村居民、城镇工商企业职工、私营企业、个体工商户、农村信用社职 工、乡村干部等等，均有入股。二是实现了股权的相对集中性；改变 了过去股权过于分散的局面，户均股金有了较大提高，形成了股权相 对集中的格局，一些经济相对发达地区的部分股东入股份额相对还较 高。如江苏丹阳市信用合作联社在明晰产权时，首先对 2000 年末 6890 万元所有者权益进行了处理。本着自愿的原则，首先对以前的小额个 人和企业法人股金进行了清退[1].原有股东 110504 户，户均股金尽 117 元。丹阳联社在对原有产权进行重新清理的基础上，进行了增资 扩股。新增扩股金 1785 户，一共 4209 万元，其中法人股 55 户，其 他都是自然人。新增扩股金户户均股金 2.36 万元。 从现有的制度安排和已经实现增资扩股的地区的操作而言，现有 股权设置的制度安排是排斥小股东的。根据银监会《关于规范向农村 合作金融机构入股的若干意见》及其他一些相关规定和安排，农村商 业银行、农村信用社县联社及农村合作银行的股权结构设置安排的起 点相对较高，显然不利于中等收入及中等收入以下农户入股的（表1）。 注：根据中国银行业监督管理委员会《关于规范向农村合作金融 机构入股的若干意见》（银监发[2004]23 号）、《农村商业银行管理 暂行规定》和《农村合作银行管理暂行规定》（银监发[2003]10 号） 整理。 这是一个受到非议的股权集中过程。这个过程，与国有银行和国 有工商企业明晰产权改革所要解决的股权集中问题刚好相反。农村信 用社明晰产权的改革过程，现实地变成了一个清理和排挤农户小股 东、拉拢工商企业股东和城镇居民股东的过程，农户在这个过程中被 进一步边缘化，大量的小额农户股东被非农户股东排挤出局，农村信 用社股东非农化趋势异常突出。 三、联社控制与完善法人治理机制的矛盾与冲突 其实，早在 1996 年农村信用社从农业银行脱钩后，全国各地 （除 西藏外）农村信用社按照《国务院关于农村金融体制改革的决定》要 求，就进行了以建立“三会”制度、形成农村信用社理事会、监事会、 经营层（主任）三者之