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总结】 2016 年 PPP 项目为何落地难 （超接地气） 小 P 说 PPP 在国家大力倡导和推进之下，却仍然面临 着内忧外患，落地难现象依旧十分明显。本文正是从全方位 对 PPP 落地难进行剖析，力求促进 PPP 的真正全面实施。 林晓东，大成律师事务所合伙人律师。河南省财政厅 PPP 推介专家，浙江省财政厅 PPP 专家，湖北省荆门市政府采 购评审专家 （PPP 项目 ），中国政法大学 PPP 研究中心专家委 员，中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会 （PPP） 专家委员会成员，中国投资协会项目投融资专业委员 会 PPP 项目咨询专家，中国投资协会民营投资委员会 PPP 评审专家。 随着 2014 年 9 月 21 日国务院颁布的 《关于加强地方政府性 债务管理的意见》 （以下简称“ 43号文” ） 出台，政府与社会资 本合作模式 （本文简称“ PPP”） 正式走上历史舞台。从2014 年 9 月开始，在国家发改委、财政部为主的国家有关部委的强 力推动下， PPP 俨然已经成为了我国政府公共服务和基础设 施等领域的当红明星，受到了举国关注。 然而，盛名之 下，似乎其实难副。在经历了 2015 年、 2016 年两个 PPP 实操年度后， PPP 项目落地难的现象已经凸显出来 （本文所 指的落地，是以 PPP 项目公司成立为标志 ）。理想之丰满， 与现实之骨干形成了鲜明的对比。随之而来的是，市场中不 断涌现消极、负面、质疑的情绪，给 PPP 蒙上了前所未有 的阴影。在笔者看来，这似乎是对 PPP 的不白之冤。本文 力图全方位剖析 PPP 项目落地难的原因，以增强市场对于 PPP 的信心，并为 PPP 的未来发展提出有针对性的建议。 从国家层面的宏观监管来看 主管部门的不统一 众所周知， PPP 项目有关政策规章颁布至今， PPP 的主导 权似乎一直受到广泛关注并且始终没有明朗。财政部和国家 发改委作为 PPP 项目的两大牵头方和主管机构不断以各自 职权和主管范围颁布 PPP 的有关规定，例如两个部门分别 出台了 PPP 的指导意见、合同指南、 PPP 项目库，以及项 目管理办法等规章和规范性文件， 这在一定程度造成了 PPP 的项目参与方 （包括各地方政府、 社会资本方以及参与的中介 机构等 ）难以抉择参照何种规范执行。 在笔者参与的一个项目中，最初是以一个部委的规定开展 PPP 项目， 然而在最终进行融资实务操作时， 贷款银行却坚 持采用另外一个部委的规定，结果导致项目的很多流程需要 重新来做。此流程的变化不仅耽误了时间，更是可能导致某 些新流程难以通过评审，项目的落地难度无疑是大大增加了。 政策规范性文件的层级不高 就我国的法律规范体系而言，从国家层面上，效力由高至低 依次是由全国人大及人大常委会颁布的法律、由国务院颁布 的行政法规、由国务院直属部门及各部委颁布的政府规章。 就目前国家推出的具有实际指导意义的操作规则 （ 对于宏观 上鼓励 PPP 发展的各等级规定不在其列 ）来看，显然仍然是 属于政府规章序列，法律规范的层级明显过低，这样必然带 来了一些负面影响。例如，市场主体的遵守程度，不同部委 之间的相互认可度，司法机关的认可度等，这些负面影响都 增加了市场对于 PPP 执法和规范力度的担忧，导致很多市 场主体仍然处于观望与试探过程，对某一个项目难以放心高 效地实施。 从外部环境看 PPP 已经面临着各种模式的挑战。 城市发展基金 城市发展基金是近两年兴起的一种为地方政府融资的方式， 主要模式是由金融机构作为优先级出资人，并由地方政府平 台公司作为劣后级出资人，并在约定年限届满 （目前通常为 5~8 年）后由地方政府平台公司回购该金融机构优先级份额， 从而实现了地方政府在合作期限内的融资需求。 从合规 性角度来看， 43 号文已经明确规定了政府举债的方式， 即政 府发行债券方式、 PPP 方式进行融资。然而，鉴于地方政府 对于基础设施建设项目所需资金仍然存在很大缺口，并且迎 合了金融机构开展业务的需求，城市发展基金在 2015 年渐 渐成为了地方政府新的融资方式。城市发展基金的形成，使 得地方政府在短期内获得了为数不少的建设资金， 开展 PPP 项目的需求度和热情受到了明显的打压。例如在华中地区某 省，全省范围内大部分地级市因成立了城市发展基金，导致 PPP 项目对比相似区域、 相似经济状况的其他省份数量明显 减少。 政府购买服务 2013 年 9 月 26 日，国务院办公厅颁发了《关于政府向社会 力量购买服务的指导意见》 ，鼓励和引导政府将其本身直接 向社会公众提供的一部分公共服务事项交由具备条件的社 会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。 这种政府购买服务方式原本是一种转变政府职能、改善