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“一国两制”下中央对特别行政区的监督权 摘 要：“一国两制”是我国为解决香港、澳门历史遗留问题而创立的制度，其发展至今，既保障了香港、澳门的繁荣稳定和社会发展，但同时也带来了不少需要克服的问题。当中部分的社会问题往往折射出一定程度的制度问题，单纯依靠特区政府施政以解决问题，往往如同扬汤止沸，效果强差人意。研究和强化中央对特区的监督权可加强《基本法》在特区的具体落实，也可优化“一国两制”的实施效果。 关键词：一国两制;监督权;高度自治权 “一国两制”作为我国为解决特别行政区历史遗留问题所作的重大举措，在一个单一制国家中，同时保留社会主义制度和资本主义制度。在中央的全面管治权下，特区政府拥有高度自治权，值得注意的是，特区政府的高度自治权并非其固有权力，其来自于全国人民代表大会的授予，这与联邦国家中，各州享有固有权利是有明显区别的。特区政府的权力来源路径是：全国人大（代表全国人民意志）--制定特别行政区基本法--授予特别行政区高度自治权。文章试图从中央对特别行政区的监督权着手，研究如何完善与落实中央对特别行政区的监督权。 一、中央对特区监督权的正当性论证 （一）法定监督权 （1）直接法定——全国人民代表大会 根据我国《宪法》第57条的规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”及两部《基本法》分别规定：“根据全国人民代表大会确定的名额和代表产生办法，由香港（澳门）特别行政区居民中的中国公民在香港（澳门）选出香港（澳门）特别行政区的全国人民代表大会代表，参加最高国家权力机关的工作。”由此可见，我国的民主集中制度虽未在特区内部实施用以组建特区政府及其他政府机关，但在国家治理层面而言，特区作为我国不可分离的一部分，当中被赋予以人大代表身份参与全国人大的工作是合法且合理的，也进一步印证了不管是在中国大陆，还是在特区，全国人大都是最高国家权力机关。因此，由于全国人大是最高国家权力机关，且依照《宪法》享有监督一切国家机关的权力，全国人大不仅有权监督中国大陆内的所有的国家机关，也有权监督特区内的国家机关，只是具体的监督制度需要依靠《基本法》的规定以保障其实施。 （2）间接法定——中央人民政府 根据两部《基本法》第12条的规定：“香港（澳门）特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”明晰了中央和特区的关系就是中央政府与地方政府的关系，而我国作为单一制国家，其基本制度为中央政府统筹领导并监督地方政府实施职能，依法施政。但由于我国特区享有高度自治权，故中央人民政府只依法行使《基本法》规定的除特区自治范围以外的权力，即使其对地方政府有管理监督的职责，其范围也只与高度自治权密切相关。对于特区高度自治权范围内的权力行使，中央人民政府虽没有行使的权力，但在权力行使不当或超越高度自治权超越界限行使之时，中央人民政府基于其作为上级政府的职责，也需积极行使其监督权。虽然《宪法》或《基本法》均没有明示中央人民政府对特区政府的监督权，但从单一制国家中中央政府和地方政府的关系中可见，上级政府确有监督下级政府的职权，故笔者称之为间接法定的监督权。 （二）基于授权的监督权 （1）全国人民代表大会及其常委会 根据两部《基本法》第2条的规定：“全国人民代表大会授权香港（澳门）特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法權和终审权。” 由此可见，全国人民代表大会把高度自治权的对象范围授权给予特区行使，根据授权理论，授权是指权力行使的转移，而非权力本身的转移，授权者会保留包含变更、收回、以及对被授权者进行监督的权力。因此，即便是特区享有高度自治权的范围，全国人大也依法享有监督权。同理，两部《基本法》都规定了：全国人民代表大会常务委员会授权香港（澳门）特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港（澳门）特别行政区自治范围内的条款自行解释。因此，全国人大常委对特区在自治范围内对《基本法》进行解释也享有监督权。 （2）中央人民政府 两部《基本法》中，涉及中央人民政府向特区授权的内容共九处，其中包括了对外事务、国际司法互助关系等内容，当中提及中央人民政府全部或部分授权特区政府处理上述事项。基于授权理论，中央人民政府对特区政府处理上述事项应享有监督权。 二、中央行使监督权时面临的困境 （一）督权行使流于形式 （1）全国人大及其常委会被动监督 全国人民代表大会作为国家最高权力机关，有修改《基本法》的权力，全国人民代表大会常务委员会作为其常设机构，有解释《基本法》的权力，从修改权和解释权的内涵来看，都应当包括了监督权，因为修改和解释往往是在监督《基本法》落实的过程中伴随而来