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大区体制的历史治革与中国政治 根据现行宪法，中华人民共和国的最高一级政区是省、自治区、直辖市及特别行政区。但在五十年代前期，曾经在省级以上正式设置过大行政区(简称大区)一级的行政建制。此前和此后，还曾经有过其他一些正式和非正式的省级以上区划与领导机构。本文拟就这一问题作简单的回顾与评论。 一、巡阅使署与政治分会 清朝在各省巡抚之上设有总督。中华民国建立后，未再建立省以上的正式行政建制，但出现过凌驾于省之上的权力机构。从袁世凯去世到抗战爆发，中国事实上一直处于分裂分治状态。在这里，我们只考察得到中央政府承认的省级以上权力机构，即巡阅使署和政治分会。 巡阅使一职最早设立于1912年，至1925年废除。在袁世凯执政时期，设立了长江巡阅使和南洋巡阅使。巡阅使属陆军部或海军部管辖，由大总统特派高级军官担任，设巡阅使署。袁世凯去世后，中央政府权力逐步削弱，授予拥有一省以上地盘的实力派以巡阅使一职，成为中央对既成事实予以承认的一种象征。如张勋、倪嗣冲任长江巡阅使，陆荣廷、龙济光任两广巡阅使，张作霖任东三省巡阅使，等等。巡阅使本是军职，按规定只应统辖区内之军队，但事实上在其势力所及的范围内，行政、财政、人事无不为其管辖。 巡阅使署以军代政、以军统政，成为事实上的最高一级地方政权，这一军阀统治的典型产物只是一种既成事实，并不具有合法性。而南京国民政府时期的地方政治分会，则是合法的最高地方权力机构。 国民党改组后，标榜“以党建国”、“以党治国”、“党在国上”、“以党为掌握政权之中枢”。[1]具体做法是：由党的机构行使最高权力，组建政府，任免政府官员，决定重要政策，制定和解释法规。国民政府本身是由国民党中央政治委员会（中政会）1925年6月14日召开的第14次会议决议成立，该次会议同时对中政会本身作出两项决议：(一)在中国国民党中央执行委员会内设政治委员会，以指导国民革命之进行；(二)关于政治方针，由政治委员会决定，以政府名义执行。[2]1926年，中国国民党二届一中全会通过的《中央执行委员会政治委员会组织条例》规定，政治委员会认为必要时，得推任同志在某地方组织分会。据此，于同年先后建立了北京、太原、武汉、广州四个地方分会。1926年7月6日，国民党中央执行委员会临时全体会议决议，中央政治委员会每周与中央执行委员会常务委员会合开一次会议，用以代替中央政治委员会的会议，这个合开的会议称中央政治会议。上述的政治委员会分会亦改称政治会议分会，简称政治分会。政治分会是指导监督最高级地方政府的机关，它的决定由管辖地域内最高级地方政府执行。 在北伐战争中，蒋介石的个人权力不断膨胀，新收复地区增设的一些政治分会，往往只对作为国民革命军总司令的蒋介石负责，而不对国民党中央负责。 国共分裂后，国民党二届四中全会于1928年2月3日通过《政治委员会改组案》。该决议称：“现在经本会通盘筹划，于广州、武汉、开封、太原设立分会。关于政治指导之区域，广东、广西属广州分会，湖南、湖北属武汉分会；河南、陕西、甘肃属开封分会；山西、绥远、察哈尔属太原分会。其不属于以上四区分会者，概由中央政治会议处理之。”[3]3月7日，中央政治会议分别任命李济深、李宗仁、冯玉祥、阎锡山任广州、武汉、开封、太原政治分会主席。政治分会及其主席权力极大，有任命所辖区地方官吏及处理政、军、财、教、建各要政的全权。国民革命军打败张作霖，推翻北京政府后，又增设北平临时政治分会，以河北、热河、北平、天津为其区域，李石曾任主席，李未到任前由阎锡山代理，后由张继接任。 由于各政治分会的主席几乎都是军人担任，不能不使人联想起北洋政府时期的巡阅使制度，因此时人称之为新军阀统治的工具。国民政府统一全国后，政治分会的存废就成为国民党内部的一大政治问题。掌握中央权力的蒋介石与冯玉祥、阎锡山、李宗仁等地方实力派在此问题上意见相左，对立严重。1928年8月，国民党二届五中全会通过的《政治分会存废案》决定，各政治分会限本年度一律裁撤。8月28日，胡汉民发表讲话称：政治分会产生于军事时代，所谓过渡办法是也。现今已入训政时代，自然无存继之必要。几个月后，张继又对北平报界发表谈话，略谓：个人意见，以为政治分会不必取消，政治分会可以协助中央统一，为有益于中央的。离京时亦曾与蒋(介石)胡(汉民)两位同志谈及，两人意见亦同。[4]这显然是地方实力派阻挠的结果。国民党中常会第189次会议于1928年12月27日决议：各政治分会展至3月15日撤销。 编遣会议失败后，蒋介石决心以武力制服地方实力派。3月13日，中央政治会议电广州、武汉、开封、太原各分会：应遵中常会第189次会议决议，自本日起停止开会，结束裁撤，并电各省、市政府查照。3月21日，李济深被软禁于南京汤山。3