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案例分析 2： 印尼：完结分权过程 2001年实行“大爆炸”式分权之后，就行政、财政和政治等方面而言，印尼从世界 上中央集权化程度最高的国家之一转变为分权化程度最高的国家之一。 地方政府在公共投资和经济发展领域的作用不断增大 分权改变了印尼的治理和经济格局。地方政府成为服务提供主体，如今大部分地区 拥有实质性改善居民生活所需的足够资源。印尼共有 524个地方政府，包括 491个大区和 33个省份，它们负责管理全国半数公共投资，其公共支出占全国总支出的三分之一（参 见图 1）。如今，即便是财政困难的地区，人均年度支出也达到了 425美元。 2006年，这些地区得到的一般拨款（一般性转移支付）增长了 75%。在这一背景下，印尼面临的主要发展挑战是，确保资金通过适当渠道有效拨付并得到有效使用，同时确保地方政府创造足够自有收入，而不再侧重向贫困地区转移大量追加资金。 一般性转移支付的主要作用在于平衡各省区的财政能力， 使其有资金满足其支出需 求。 最近，印尼政府废除了“免受伤害”规定，这样财力雄厚的地区就不再享有一般性转移支付拨款，使得政府拥有更大财政空间向贫困地区增加拨款。一般性转移支付款项中，大部分专项用于支付公务员工资（基本拨款），也就是说地方政府支出项目主要为行政支出：仅工资一项就占地方政府预算的近 30%。只要中央政府继续承担全部支出，地方政府就几乎没有动力削减公务支出，并将支出转而用于基建投资。 尽管印尼地方政府负责管理大量公共支出，但其创造自有收入（自行创收）的能力 仍很薄弱。 自有收入平均仅占地方政府收入的 17%（参见图 2）。就自有收入占地方政府 年度预算的比重而言，省级为 30%-40%，区级为 5%-10%：其中税收和使用费占其自有收 入比重最大。 目前，中央政府负责管理征收效率相对较高的财产税， 包括设定税率和财产估值标 准，同时把财产税收入的 92%以分享收入形式下解区级政府。法定财产税税率为 0.1%-0.2%，位列全世界该税率最低行列，但政府征税能力较弱。 转型过程凸显了政策制定和执行流程和能力方面的制度性缺陷， 也使得各项改革实施进程更具挑战性。此外，分权改变了问责架构，因为各级政府在多项工作上的职责和职能分工仍不明确。 政府工作成效也因地方公务员能力和责任心不足而受到制约。 中央、省、区（市）政府职能分工方面的法律框架不明确，各部门的责任因严苛的公务员规定而受到限制。 协调各级政府部门内部及之间制定并执行政策和规划的机制和框架存在缺陷， 这阻碍了印尼发展议程的有效推进。中央各部委与地方政府之间职责和职能分工模糊不清，加之地方政府之间横向协调极其有限，导致公共服务提供有限。 印尼新一届政府工作的重中之重是： 绘制出一份路线图， 列出印尼多层级政府架构遵循的主要原则及该架构的特点。 该路线图需平衡中央监管与地方自治， 同时确保公平性和高效性，此外还需具备灵活性并定期予以审议调整。 鉴于政治和行政环境不断变化，制定一项内容详尽且健全的分权政策并不现实。该政策制定相关工作仍将持续进行，将 在执行过程中政策加以完善。 一旦部际协调机制建立，加大对路线图制定过程的领导，提升该过程中的凝聚力，路线图制定工作将大为轻松。 该路线图应回答下列问题： 经广泛认同的分权议程的主要特点和原则有哪些？ 需要改革的主要未决事项有哪些，包括已明确的改革重点和时间表？ 印尼政府各部门内部如何制定详细政策，将采用何种磋商方法？ 将采用何种法律工具或架构？ 针对资金需求的支持形式有哪些，支持力度有多大，包括印尼的发展伙伴的支持形式和力度？ 指导能力建设的原则有哪些？ 完结分权过程需采取以下重点措施： 1、完善政府间财政体制 改进一般性转移支付和专项转移支付资金划拨、管理和使用方法，同时加强监测评价。随着“免受伤害”规定的废除，基本拨款被取消，之后印尼政府将拥有更多资金用于实现财政均等化。随着一般性转移支付资金中用于公务员工资的资金减少，政府将拥有更大财政空间，向地方政府划拨更多资金，用以满足其支出需求。此外，随着专项转移支付资金增加，中央和地方政府应加强资金管理和使用。为加强专项转移支付资金监测评价，印尼政府应完善针对财务和技术报告分析的现行机制，采用适当方法对资金 进行实地核验。这一点对判定专项转移支付资金支出效果、 支持地方政府改革至关重要。 今后，按照中期支出框架划拨专项转移支付资金，使拨款更紧密切合地方政府的基建支出要求。印尼政府也应探索制定相关办法，使专项转移支付资金更具靶向性，使划拨决定进一步向地方政府公开；还应建立激励机制，据此以追加拨款形式对绩效优异的地方政府予以奖励。 2、增加地方政府自有收入 把土地税和建筑税征收权移交各地区。印尼政府正在修正地方政府税费法，以便地方政府创造更多自有收入。与大多数实行分权化的国家