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科学与民主在环境标准制定中的功能定位 环境标准（本文中主要指环境质量标准和污染物排放标准）从表面上看就是一系列数字和限值，其形成离不开科学技术。同时，环境标准是用来控制人的行为并实现一定环保目标的手段，体现了一种价值判断和选择。在现代法治社会中，这种价值判断和选择不应是个别主体或者某一机构的事情，而应体现广大利益相关者的诉求，以获得政治合法性。探讨科学和民主在环境标准制定中的功能定位，有助于增强环境标准的科学性与合理性，从而有利于环境标准的实施。 一、环境标准制定的主体与逻辑 不同主体制定的环境标准有不同的强制性，其制定行为的法律性质也有所不同。这影响到科学与民主在环境标准制定过程中的功能发挥。 各国环境标准的表现形式不一样，但性质差别不大，制定主体也有一定的相似性。在美国，环境标准本身就是环境保护法规，甚至直接构成环境保护法律的内容，如《清洁空气法》第二部分直接规定了“移动源污染排放标准”。美国环境标准主要由联邦环保署根据各环保单行法（《清洁空气法》《清洁水法》《安全饮用水法》《资源保护与回收利用法》《噪声控制法》等）的授权制定并发布于联邦公报上，每年编撰后纳入《联邦条例典》（Code of Federal Regulations）第40部分。①从联邦层面看，美国环境标准是由立法机关直接制定或者由立法机关授权的行政机关制定的，其在法律性质上就是一种规范性文件，具有法律约束力。因此，在美国，联邦环境标准的制定就是广义的立法过程。欧盟环境标准主要以环保指令的形式被制定和发布，而指令是欧盟所特有的一种法律形式。因此，欧盟环境标准是一种法律，其制定过程也就是一种立法过程。在日本，国家环境标准主要通过环境省公告和环境省令的方式被制定和发布。其中，环境质量标准只是政府努力实现的环境质量目标，一般由内阁会议根据相关法律规定决定，以环境省公告这种具有行政色彩的形式对外发布。②但在司法实践中，环境质量标准具有法律效力的现象时有发生。③这在一定程度上倒逼环境质量标准的制定像立法那样考虑社会公众的态度。日本的污染物排放标准对社会公众产生法律约束力，是环境省在有关法律授权下以省令的形式制定和发布的，其制定过程实质上是一种立法过程。 通常情況下，各国环境标准的制定过程就是国家环境行政机关行使委托立法权的过程。但是，环境标准的制定并不能由环境行政机关单独决定或者由其委托科技组织或科技人员决定，而是在环境行政机关的组织协调下，在充分尊重有关专家和公众意见的基础上，由各方主体经过交流、辩论直至达成共识，共同制定的。环境质量标准与污染物排放标准的性质不同，二者的制定过程所遵循的逻辑有所不同。环境质量标准的制定最终是相关主体对什么质量的环境状况能够接受的问题，各方主体对环境质量状况的可接受性会随着社会经济发展水平、文明程度、科技水平、政治现实等的变化而变动。政府的资源有限，其无法单独决定也无力单独提供社会公众所满意的环境质量，在环境质量的影响因素在科学上尚不能确定的情况下更是如此。环境是所有社会主体赖以生存的基础，因而环境状况的可接受性应是所有社会主体的可接受性，环境质量标准应体现所有社会主体的意志。如何确保所有社会主体的环境诉求最终体现在环境质量标准上？要实现这一目的，就要确保环境质量标准制定的每一个阶段——从风险识别到风险评估再到标准确定，都能体现所有社会主体的意志。污染物排放标准的主要功能是确保环境质量标准的实现，在某种意义上，只要环境质量标准确定了，相应的污染物排放标准的可选择空间就是有限的，因而在污染物排放标准的制定过程中应更加强调科学的作用。下文主要从风险识别、风险评估、标准确定三个逻辑阶段探讨环境行政机关在法律授权的前提下制定环境标准时，科学和民主在其中应当扮演的角色和发挥的作用。 二、科学在环境标准制定中的角色与功能 科学（这里指自然科学）是人类对客观世界的理性认识，其主要任务是描述客观世界，运用观察、实验、分析等方法揭示自然规律及事物之间相互作用的机理。科学既源于人类的实践，又指导人类的活动。科学的作用在环境标准的制定过程中表现得非常明显，主要有以下三个方面。 1.尊重科学是制定环境标准的前提和基础 制定环境标准是规制环境风险的一项有效措施。要把环境风险控制在一定水平上，前提条件之一是弄清楚环境风险形成、迁移、恶化、减轻等方面的机理。在对某一环境风险不甚了解的情况下盲目加以规制，结果可能是规制不力，达不到预想的规制效果，或者在规制该种环境风险的同时造成了其他更严重的风险。因此，制定环境标准必须尊重科学，以科学为指导。科学在环境标准制定中的基础性作用可以从环境基准作为环境质量标准制定的科学依据这一点得到体现。环境基准是一个科学概念，指某种物质不产生环境危害的最大剂量或浓度。