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第六章公共政策评价
公共政策评估往往被认为是公共政策过程的最终环节。这种认识是不够全面的。如果从动态公共政策过程的角度来看,政策评估既可能是政策方案不断充实完善的环节,也可能是新一轮公共政策制定的过程。如果从评估的目的来看,评估本身不是目的,评估是为了改进。公共政策评估从实质上来说是为了改进公共政策的质量。只有明确了这个目的,才能正确地看待公共政策评估及其内容。
一、政策效果评估的内容
(一)政策效果评估的三种类型
政策结果评价:即评价政策执行结果实现政策预期目标的程度。包 括两个层次:一是是否实现了预期目标;二是在多大程度上实现了预期目标。
政策效益评价:是对政策结果和政策投入之间关系所做的评价。
政策效力评价:是就政策对社会及政策对象所产生的综合影响力的 评价。
(二)政策效果评价的标准
政策投入:在政策执行过程中所投入的各种资源的质与量以及分配状况。这里主要涉及政策资源的问题。政策资源不仅仅是人财物,还包括政策制定和实施过程中的组织资源,也就是大量可资利用的社会组织或社会团体。不能否认,非营利组织在政策实施过程中扮演着重要作用。比如,
《社会救助管理办法》的实施过程,就需要关注非营利组织可能发挥怎么样的作用。
政策绩效:依据具体明确的目标,分析政策对客观事物与政策环境 所造成的实际影响,绩效既包括政策推动的结果,又含有民众心目中认定的满意程度。
政策效率:投入工作量与绩效之间的比例关系。这是从经济意义上 来看待效率的。不同于简单的时间效率,也不同于一般意义上所说的行政效率。
充分性:满足人们需求、价值或机会的有效程度,反映了绩效的高 低。比如,公务员加薪政策。
公平性:政策所投入的工作量,以有产生的绩效在社会不同群体间 公平分配的程度。政策当中的公平问题可以视为是终极的价值追求,现实中只能实现相对的公平。但应该注意公共政策通过再分配过程在促进社会公平方面的作用。比如,公务员加薪政策。
适当性:政策目标和所表现出的价值偏好,以及所依据的假设是否 合适。即政策追求的目标是否是社会期望的,政策成本与利益分配是否公平、公正。这涉及到政策的合法性和合理性问题。比如撞死了白撞。
执行力:探求影响政策成败的原因,进而导致因果模型的构建。
社会发展总指标:对社会状态与发展的数量描述与分析,既反映过去的动向,又可作为社会现状的说明,其特征是以描述性指标为主。比如, 东亚奇迹。
二、影响政策评价的因素
(一)政策本身的特性
政策目标的含糊性:
(1)公共部门目标含糊的特性;(2)政策的渐进修改包括对政策目标的修改,致使被修正的目标越来越接近于实际目标;(3)政策目标的多元化特征与非量化特征;(4)难以排除其他政策或客观条件对目标实现的贡献。
政策效果的复杂性:
(1)政策效果显现的长期性和滞后性;(2)政策影响的广泛性和普遍性,比如经济效益和社会效益;(3)政策效果的非量化特征;
人为因素的影响:
政策制定者和执行者的现实利益:①担心评价结果对自己不利;
②先验地认为政策具有正效应。
政策对象中的支持者或既得利益者;利益冲突继续存在。
评价方面的影响:
评价立场的客观性;
评价资源的有限性;
信息的不对称性与数据资料的不全面性; 三、政策效果评估的方法论
(一)成本收益分析法
主要的原则:成本最低,收益最高,或成本收益的相对比率较小。
五种成本:
政策制定费用:政策主体从提出政策问题到政策最后出台生效的 全过程中的资源投入,是直接的价值或实物投入;
衔接成本:政策运行是需要一定的衔接过程的,而在新旧政策的
衔接期过长的情况下,不可忽视衔接中付出的代价;
摩擦损失:在各项政策缺乏配合、协调以及相关度低而不能形成 完整相容体系时,各政策之间必然生产摩擦,造成政策效益的损失和社会价值的浪费。
操作费用:执行部门在实施政策中因宣传、解释、传达、监控乃 至成立专门机构、配备专门人员操作等所消耗的资源;
“对策”行为的损耗:政策对象为追求自身利益的最大化,在政策不利于自己利益时,用各种手段抑制和削弱政策运行效率,加大了政策投入。
主要困境:不可测性四、公共政策调整
(一)导致政策调整的因素
决策者的价值取向:即价值取向发生变化
政策环境:政策环境变化,如自然灾害的发生、重大国际事件。
政策资源:政策资源由于“内耗”而被浪费或得不到基本保证。
(二)政策调整的障碍
决策者的利益:政策调整意味着政策的缺陷和失败。
决策者的素质:对形势的判断
决策者的信息资源:得不到反馈信息或反馈信息不真实
(三)促进政策的有效调整
提高决策者的整体素质,使得他们既能于又善于对原有政策进行必 要调整,增强政策的科学性。
建立强大的信息反馈系统,不断获取有效信息并及时处理,为政策 效果评价提供根据。
公开政策评价结果,使得更多的人了解到政策及其实施中的问题与 矛盾,从而支持
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