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被征地农民养老保障融合型方式 被征地农民群体的出现和壮大是城市化进程的伴生物。根据我国近几年的发展水平， 2020年我国城镇化水平将超过60%。［1］民进中央预测，2020年我国被征地农民人口将超 过1亿。长期以来农民阶层相对弱势的经济地位和社会保障水平使得他们在失去上地的保障 功能后，抵御生活风险的能力极低。特別是随着老龄化时代的到来和家庭养老保障功能的式 微，如果政府不能助英构筑一道保护网，其养老问题将会带来沉重的家庭和社会负担。在落 实科学发展观和全而建设小康社会的时代背景下，探索建立一套适合国情，能够将被征地农 民当前的基本生活保障和长远的发展性保障有效衔接起来的养老保障模式，对于促进社会公 平，维护社会稳左具有重要的现实意义。 一、被征地农民的利益保障现状 维护和发展好被征地农民的各项权益是维护社会和谐稳泄、促进城乡协调发展的必然要 求，被征地农民的利益流失和保障现状值得关注和研究。 （一）农民主体地位缺失，上地征用补偿难以保障被征地农民的养老 当前的上地制度下，农民虽然从法律上获得了上地使用权，但是这种使用权却相对有限, 当因公共利益而需要改变这种关系时，由于缺少法律和制度层而的有效保护，被征地农民作 为这场博弈中的弱势一方，在上地的征用、开发、流转和补偿分配中处于边缘位宜，利益流 失不可避免。农民既不能参与决左上地征用是否应该，也无法对地方政府征地用途形成有效 的监督和约朿，基本上没有讨价还价的能力和空间。农民主体地位的缺失和政府在改变上地 使用关系过程中的强势就使得在关系到农民切身利益的征地和征地款的使用过程之中，被征 农民始终被排除在通过博弈达成契约以保护自己利益的主体地位之外，加上在这一过程中又 缺乏畅通的申诉渠道，无法保障其享有的上地权益。［2］农民在上地使用关系变更过程中主 体地位的缺失，使得政府掌握了较大的农地处苣权和收益分配权，特别是地方政府成了农地 的终极所有者。［3］而作为理性经济人“;的各级政府在政绩刺激下，往往为了追求一时的 经济发展而尽力降低征地的成本，不仅会导致被征地农民在失去上地后难以获得对等的利益 补偿，而且会诱导政府岀现甩包袱;的行为，将征地的成本社会化。”在市场经济条件下， 土地具有三重功能:一是所有权功能;二是就业和发展功能;三是保障功能。”；［4］对于农民而 言，关涉其长远生计的养老保障功能应该是重中之重。因此，被征地农民养老保障问题必须 得到足够重视。上地征用补偿标准最低要保证农民最低生活水平不低于拥有丄地时的水平， 这样农民的养老保障才不会因失去土地而变得更差。虽然新的《中华人民共和国上地管理法》 对原有征地补偿安宜标准进行了调整，但是由于长期以来形成的城乡经济结构中的”剪刀差 ”;问题，农产品价格不高，按法泄标准讣算岀来的补偿标准仍然很低，距离确保达到“使需 要安巻的农民保持原有的生活水平;的要求有很大的差距，甚至令被征地地农民基本养老保 障标准难以达到最低水平。 （二）安宜方式较为单一，征地补偿的保障功能难以彰显 当前在征地补偿过程中仅以农民在一定时期内从上地上获得的经济收益作为标准，而忽 视了土地对农民的保障功能。货币安置具有标准明确、程序简单、操作容易等优点，许多地 方政府倾向于采用这种方法进行安置，而部分农民从眼前利益出发也愿意接受这一方式。据 统讣，近年来在国务院审批的建设用地项目中，采用一次性货币安程的达90%以上。［5］被 征地农民依靠一次性安程费在短期内可以维持生计，生活水平不至于明显下降。但实质上是 政府岀钱进行强制买断“;，耙农民”一脚踢开”;，在进行一次性补偿的同时，也将政府对被 征地农民承担的长期责任甩了出去。上地征用对农民而言，除了失去一项基本的财产权和就 业权之外，还失去了一种可持续、低成本的生活和发展方式权。对于后者而言，单一的货币 安置的补偿效应是十分有限的，随着时间的推移，货币安置的补偿效应会逐渐耗损殆尽。因 此，征地单位及相关的受益方必须为被征地农民提供一种稳泄而持续的保障内容才能替代上 地的保障功能。显然，目前丄地征用补偿模式下，仅靠单一的”货币化发放难以置换出丄地 提供的所有保障“;。［6］这是因为，当前农村社保体系十分脆弱，农民在征地前的社会保障 就缺失或水平很低，在征地后由于门槛较高，单靠他们自身的力量难以进入城镇职工养老保 险体系。这就使被征地农民在失去上地和农民的身份后，并未获得市民的社会保障待遇，处 于身份不清和社会保障地位不明的双重尴尬。从长远发展来看，会导致被征地农民抵御生活 风险的能力大幅度下降，从而陷入因失地而致贫的困境。 （三）配套制度建设滞后，被征地农民的保障诉求较难满足 从当前来看，配套制度建设相对滞后也是导致农民利益流失的一个重要原因。首先，被 征地农民在上地征用以及补偿安置过程中没有足够的话语权，缺乏制