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世界转型下公共管理标准分析 一、全球公共管理伦理标准形成的原因 在过去的 8 年中,我们目睹了这一事实,那就是:与腐败和行贿受贿现象做斗争已经不再是某一个国家的 任务,而是成为区域性和国际性的任务,许多区域性或国际性组织都在努力为公共行政人员制定伦理行为 标准。全球伦理标准的出现,有如下几方面的原因:首先,政府和国际性组织发现它们越来越处于一个互 相依存的世界中。我们曾经在文章中指出,在某种意义上说,在可预见的未来,民族国家将不再是集体生 活的管理中心。[1]由于人口迁移的日益频繁、苏联和东欧国家的解体以及非洲和中东地区的政治动荡, 这一切都使得全球的联系和互相依存越来越紧密,甚至超出了国家的界限,这突出表现在经济、政治、环 境、技术以及文化方式等各个方面。例如,全球经济是由 300 家跨国公司推动的,这些公司控制了全世界 1/4 的生产资料;而且,国际金融联合系统也操纵着日常金融交易。在政治领域,诸如联合国这样的超国 家组织已经在促进国际军事、环境和人道主义合作方面起着越来越重要的作用。 在技术领域,我们目睹了空间探索领域、卫星技术、空中运输以及电子通讯系统等领域的国际化合作的 日益加强。索伊塞尔是这样描述这种全球互相依赖的趋势的,即 “一种日益严重的全球依赖性和联系性, 加强了全球范围的互动,推动了超越民族性的政治结构的形成,这一切都赋予民族国家的治理和管辖以更 深刻和复杂的意义”[2](P195) 。在这个互相依赖的世界,国际和地区性合作或许可以提高管理力度。正 如沃尔兹所说的,“系统的依赖性越强,就越需要政府代理人” 。[3](P699)还有其他一些因素也促成了 全球伦理标准的形成:首先,与美国、加拿大以及新西兰等国家一样,欧洲的许多国家曾花费了十年时间, 致力于改革自己的公共管理体制。例如,20 世纪 90 年代的美国就展开了一场重大的政府官僚体制反思 活动,并在 “政府再造”的旗帜下致力于提高政府绩效。这些改革措施包括:公共服务民营化、行政决策 地方化,以及提高对个人官僚作风的可辨认程度。公民对政府绩效信任度的下降也从另一个方面促成了 改革的进行;同时,这些改革活动也促发了反腐败斗争的国际化努力。其次,20 世纪 90 年代,许多国家都 经历了财政压力,这导致了各国政府希望以最低的财务和人力成本提供更多的服务。 最后,罗斯-阿克曼认为,冷战的结束也改变了国际政治格局:“冷战的结束改变了国际力量的对比,某些 国家也不再需要为国家安全起见而去支持腐败的政体。前东欧国家普遍的腐败和有组织的犯罪现象已经 成为不容忽视的问题” 。[4](P177)罗斯-阿克曼还指出,民营化和自由化趋势的日益加强,以及对政府与 市场关系的反思,也是促进全球伦理标准形成的因素。当然,反腐败斗争的国际化和区域化以及公共行政 与公共管理的完善性和透明度的提高,并不仅仅是希望消除管制这么简单,我们需要对这些现象做出更为 复杂和战略性的考察。正如吉尔曼所描述的,“这是一个极其看重预防性措施的新环境。当然,平等也是 相当重要的。但是,在这一期望值很高的新时代,我们所做的已经不仅仅是对错误行为进行调查、检举以 及惩戒。”[5](P136)我们现在转向了更有意义的国际组织间的伦理合作。 二、创建全球伦理标准的组织努力 在这部分,我们将探讨一些重要的政府倡议,这些倡议要求为公共管理伦理创建全球标准。我们将概括性 地介绍这些国际性努力,以便让读者大致地了解这些倡议的形成过程。 (一)全球性倡议首先,让我们来考察创建了国际伦理标准的几个全球性倡议。20 世纪 70 年代,联合国设 立了 “政府间腐败问题专门工作小组”,以加强伦理准则建设。联合国大会第 3514 号决议给专门小组授 权,认可其主要任务就是:公布腐败和行贿受贿问题报告,并指导成员国如何惩罚各级各类公共官员的渎 职行为。联合国将公共官员定义为民选的或任命的各级 (包括全国的、地区的或当地的)公务员。该小组 也强调各成员国在调查和检举腐败问题方面的国际性合作。该小组在草案中达成的最高共识,尽管从未 被正式采用,但其基本原则却为联合国以后 20 年的反腐败斗争奠定了基础。1996 年,联合国通过《联合 国大会关于反腐败和反行贿受贿宣言》(以下简称《宣言》),正式向腐败问题宣战,并在随后的第 82 届 全体会议上通过了《公共官员国际行为准则》(以下简称《行为准则》) 。《宣言》不具有约束力,但它 代表了国际组织的早期努力,即建议给予腐败和行贿受贿行为以惩罚,加强成员国之间就该问题而进行的 国际性合作,以及鼓励对腐败行为予以公开曝光。《行为准则》强调,一个公共官员就是 “一个值得信任