中国村民自治的法学思考.doc

中国村民自治的法学思考 【摘要题】本文认为，村民自治既不是村民个人自治, 也不是村民委员会自治，而是作为自治主体的全体村民的自 治。在条件成熟的时候，可以将自治制度作为宪法的独立章 节予以明确规定。在全体村民组成的自治共同体内部，村民 会议是村民自治体的最高权力机关，村民委员会只是村民自 治体的执行机关，不能将其称为“自治组织”。村民自治体 应当拥有自治权，具有法人资格。根据法人形态法定原则, 村民自治体可以归类为自治法人。 【关键词】村民自治/自治权/自治规范/村民委员会 【正文】 中国的城市居民自治和农村村民自治，根据中国现行宪 法和法律的规定，它们的性质都属于基层群众性自治，其自 治机关一一居民委员会和村民委员会也被现行法律确定为 “群众性自治组织”，从而不享有如民族区域自治和特别行 政区所具有的地方政权性质的自治权。这种自治形式如何归 类，学术界鲜有论及。笔者认为，从广义上说，中国的城市 居民自治和农村村民自治应当属于基层社会的社区自治，这 种自治体本身不是作为政权组织存在，而是在基层政权组织 之下，由基层社区的居民所组成的群众性自治组织。“社区” 一词的基本含义是指相对独立完整的地域性社会生活单位。 它“一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织 根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域性社 会生活共同体”。这里与社区自治相对应的基层社区，是指 在居民的居住管理上相对独立的居民区。从理论上说，这种 社区自治所体现的基本思路是社区自治组织与国家基层行 政组织相对分离，即社区范围内的公共事务和公益事业，由 该社区内的成员实行自我管理，国家地方政府不予干预。显 然，根据民主原则由一定区域的居民建立自治组织，共同制 定自治规则，实行自我管理、自我服务是一种灵活而有效的 方法。根据这一基本理解，本文将就中国村民自治相关的法 学问题进行讨论。 一、村民自治的定义 中国宪法和法律中，没有关于村民自治的定义，只有村 民委员会的定义。现行《宪法》第111条规定：“城市和农 村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基 层群众性自治组织”。《村民委员会组织法》第2条规定：“村 民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众 性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监 督”。因此，目前的学术著作，对于村民自治的定义多是从 现行《宪法》和《村民委员会组织法》关于“村民委员会” 的界定中推导出来的。现举两例： 例1： “中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即 村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实 现村民的自我管理、自我教育和自我服务。它包括以下内容: (1)自治的主体是农村村民，村民享有自主管理本村公共事 务的民主权利；(2)自治的地域范围是村，即与农村居民生 活联系十分紧密的社区，这是农村社会最基本的组织单位; (3)自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；(4) 自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、 自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本 村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农 村基层社会的有效治理。” 例2： “村民自治的含义，就是自我管理、自我教育、自 我服务。自治的方式就是民主选举、民主决策、民主管理、 民主监督。自治的主体是广大村民，而不是只占村民少数的 村民委员会成员。” 比较两个定义，第一个定义强调如下要素：第一，村民 自治是依法自治，也就是说，村民自治是法律赋予村民这一 共同体的权利；第二，村民自治的权利是一种民主权利；第 三，自治共同体的地域范围是村；第四，自治内容是共同体 范围内的公共事务和公益事业，即村务；第五，自治的目的 是实现自我管理、自我教育和自我服务。第二个定义比较简 洁，它强调三个要素：自治、民主和自治体。即自治就是法 上所说的“三个自我”；民主是实现自治的方式或者说是村 民自治体现的原则，而非自治本身；全体村民构成自治体, 而非仅仅是村民委员会成员。 要给村民自治下一个准确的定义，首先应当明确村民自 治中的自治主体。村民自治是中国自治制度中的一种特殊的 自治形式，是在农村基层政权建设长期实践中产生的，具有 鲜明的法律特征，在宪法学的研究中，既不能简单地套用国 外的地方自治理论或者是居民自治理论来解释中国村民自 治中的法律问题，也不能将村民自治与中国自治制度中的民 族区域自治和特别行政区自治混为一谈。虽然中国已经颁布 《村民委员会组织法》，并且根据该法的规定建立了相应的 村民自治制度，但是，在对村民自治主体的法律特征的认识 上，无论是法律的规定还是法理上的学术探究，都存在较大 的分歧。代表性的观点有三种：一种意见认为，村民自治的 主体是村民个人，村民自治就是一个或几个自然村的村民自 己组织起来，在基层人