中国地方政府或有债务研究.doc

中国地方政府或有债务研究 申金畅 摘耍当前我国财政运行状况呈现了良好态势，财政收入持续快 速增长。然而，与此同时，不可忽视的是财政运行中也存在着一些 问题。本文重点研究当前我国财政风险中的地方或有负债风险，从 具概况到特点进行细致的分析，并探讨形成这些或有债务的主要原 因。 一、 政府或有债务概念 或有负债是由某种事件引起的可能发生也可能不发生的债务预 期，对政府而言，这种债务是否发生和预期将引发的债务额度是不 确定的。其制约因素主耍有两方面：内生因素和外生因素。外生因 素诸如自然灾害，内生因索诸如政府自身的一些担保合同，既包括 书面的也包括非书面的。政府或有债务的基本特点就是其是否发生 是不确定的。 二、 我国现阶段地方政府或有债务概况 据有关研究资料，截止到2002年，我国政府或有负债已达到 58609亿元，其中地方政府或有负债占主耍部分。根据资料和一些 实际调查，我国现阶段的地方或有负债需要区分情况来看待，一部 分是由丁改革开放过程中，相关的一些改革项冃不完善，配套措施 没跟上；另外一些或有负债则是由于地方政府领导不胜任，或是玩 忽职守造成失谋，或是乘着改革的大潮捞取个人私利人为造成的。例如，一些地方银行领导在离任前大放贷款而不计贷款人资信情况。 当前对地方政府或有债务的分类主要是按照其外现程度区分 的。（表）从总量上来看，当前我国地方政府或有债务具有如下特 占? 八、、? 表地方政府或有负债构成情况项冃显性或有债务隐性或有债务 表地方政府或有负债构成情况项冃显性或有债务 隐性或有债务 1、地方地 1 1、地方 政府的财政支出缺口和债务 方 2 方 2、地方金融机构的不良资产和支付缺口 2、地方 金融机构的不良资产 政 3、粮食金业的历史亏损挂账 政 3、粮食金业的历史亏损挂账 3、 政府性 慕金违规操作形成的亏损 4、国有企业拖欠的养老保险基金4 4、 国有企业拖欠的养老保险基金 4、 农村合 作基金会债务 5、政府担保的基建贷款5 5、 政府担保的基建贷款 5、 供销合 作社股金 6、对自然灾害等突发事件的救助6 6、 对自然灾害等突发事件的救助 6、 社保支 岀缺］I 7、对地 方国有商业银行的救助 8、下级 政府的财政缺口和债务 1、规模大。当前我国的地方财政或有负债呈现岀数量大、范围 广、层次多、涉及而广的特点。根据安秀梅的文章介绍，截止到2000 年底，四川省可统计的地方政府或有负债规模和比例约为400多亿 元，尚不包括政府违规担保、以政府名义向民间集资以及其他无法 统计的因素所形成的或有负债。实际上，四川省政府或有负债的规 模要远远大丁财政直接负债的规模；北京同期地方政府显性或有负 债为100多亿元，占当年地方财政收入的40%以上；在福建、山东、 吉林等省的部分地区，其乡镇财政或有负债的规模超过其当年地方 财政可用财力的儿倍甚至十儿倍。 2、 范围广。地方政府或有负债涉及范閑特别广，涉及到社会生 活的很多方面，既有政府的本职任务，如社会保障的支付缺口，粮 食企业的历史亏损挂账；也有政府失误造成的损失。如，个别地方 政府违规操作财政资金造成的资金损失，还有政府义不容辞的社会 使命，如不可意料的自然灾害救援。 3、 易隐蔽。由于或有负债的发生具有不确定性，而采用收付实 现制的记账方法乂不能反映或有债务，使得或有债务在人们的心冃 中影响力弱化、危机性减弱，而且找不到关丁?其规模和风险级别的 数抑资料，就容易麻痹人们的思想。特别是基层地方政府官员的专 业知识水平有限，对此就更是无所感受，这不能不令人担忧。 4、 高风险。随着市场经济体制改革进程的不断推进和深入，一 些原本隐蔽的经济矛盾开始暴露岀来，于是一些隐性或有负债也随 Z浮岀水面，而且为数不少。如，吉林省从1988年开始发行金业 债券，发债主体有省内7家债券、信托公司和省外两家证券公司， 2001年到期应兑付的企业债券本息近30亿元，约占当年财政收入 的15%左右。而发债企业偿债能力普遍较低，平均偿债能力不足 20%,有近80%的企业债券有可能转化为政府的直接债务。另据福 建的统计，全省由政府提供担保的债务占债务总额的14.4%,乡镇 担保的负债占债务总额的11.2%o其中，有近84%的担保债务有可 能转化为政府的现实债务。山东某乡镇2000年财政收入1136万 元，而对各种对外担保借款就达1?2亿元，有些地方乡镇企业的不 良债务已经白分Z白地转化成了政府债务。 从结构上看，不同层级地方政府的或有负债规模和内容差别很 大，而且呈现岀越到基层，财政或有负债引发的财政风险越突岀。 总体来讲，省级政府或有负债规模不是很大，政府或有负债主要集 中在市县乡级次。如，吉林省的政府显性或有负债中，市县两级就 占到60%以上。在内容上，不同层级政府或有负债的内容也很不同,