论PPP项目政府监管框架删减.docxVIP

PPP项目政府监管问题的原因与建议 1引言 PPP 是指“各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。” 但是由于城市基础设施和公用事业的自然垄断性和准公共物品性，如果政府不能够对参与的私营部门和项目进行有效的监督和管理，可能会带来项目建设的失败、效率损失、市场失灵、社会公众的利益受损等一系列问题。本文探讨了PPP项目中政府监管的问题所在以及产生这些问题的原因。 2 PPP 项目政府监管的概念与存在的问题 2.1 政府监管概念 “监管”也被称为“规制”、“管制”，在英文文献中表示为“Regulation by Law”。政府监管是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。 2.2 PPP项目政府监管存在的问题 2.2.1政府监管不足 主要体现在监管部门之间权责界限不清，项目全生命周期的监管水平不高，监管能力不足等方面。这些问题有可能会导致PPP项目的质量出现问题，不能很好的为公众提供合格的基础设施。 2.2.2政府监管越位 由于政府部门部队PPP项目的经验较少，在PPP项目的实施中经常会出现“管的过宽”的问题，导致PPP项目的效率不高，也违背了PPP项目的初衷。 2.2.3监管手段相对落后 除监管的缺位和越位之外，还有监管手段相对落后。目前，对PPP 项目监管仍以现场审核、实地勘察等传统方式为主，甚至浪费大量的人力对社会资本进行监视，这些监管手段已经背离了PPP项目的效率原则，亟需利用信息化手段提高PPP项目监管水平。 3 PPP 项目政府监管问题的原因分析 笔者认为，以上问题的出现，主要由于以下几个方面的原因。 3.1 法律体系的不完善 法律是通往合理用权合理限权的最佳途径。现阶段法律不完善是造成政府上述问题的重要原因。 一方面，现阶段的PPP立法法律位阶不高，易产生变动，对于某些条文的理解不到位，使得地方政府的规范性文件在PPP项目的执行中更容易居于中心地位。另一方面法律对两者角色所应行使的权力或权利义务界定不清、授权不明，经常导致政府监管的不当。 例如，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规定：“由项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。”这里移交的标准是关键，却并没有详细的规定和说明，需经过政府和社会资本的协商方能确定。 另一方面，PPP项目相比一般的工程项目有更多的参与主体与更复杂的实施程序，但是PPP的立法尚不完善，对于PPP项目的监管的相关规定更加不明确，造成了各监管部门缺少职责分工，使得政府监管效率不高。缺乏统一的协调监管机构，单一部门各自为政，监管难度大。 3.2 政府对于PPP项目的经验不足 现阶段，政府对PPP项目的监管仍参照一般政府投资项目监管内容进行相应监管。政府比较重视项目的识别、准备、采购阶段，而进入建设、运营阶段，则依靠项目的实施机构对项目进行监管。 另外现阶段的数据有限，对于项目的监管考核指标难以根据现有数据做到量化，容易造成监管工作的粗放进行。 再者，对很多地方政府人员来说，PPP项目还是一个新鲜事物，很多政府部门由于监管经验欠缺，往往是有监管之心，而无监管之能力。 最后，政府交易角色和监管角色的冲突。作为交易角色，政府和社会资本通过合同建立起“利益共享，风向共担”的合作关系，双方需遵守契约精神，不能随意解除合同。我国计划经济体制下，形成了“ 政府主导社会” 的传统观念，这种观念在PPP项目的监管中迫切需要转变。而作为监管角色，政府有责任对整个PPP 项目过程予以监管，从社会公众利益角度出发，衡量项目建设运营的情况，对社会资本的运作进行监督，凸显行政主体的公权力。因而，政府角色的双重性相伴而生，时常会有矛盾。 4 对PPP项目政府监管的建议 4.1从交易者向监管者的身份转变 政府需要从体制变革的角度去重新认识PPP，而不是把PPP当做融资的工具。PPP项目强调的是政府和社会资本之间利益共享，风险共担的关系，在这种模式之下，政府不是社会资本的监视者，社会资本也不是政府的附庸。双方通过合同缔结平等协商的关系，要求双方遵守契约精神履行各自的责任和义务。 另一方面需要转变传统项目管理观念，以结果为导向进行监管，而不要太看重过程。明确规定结果和绩效指标，将社会资本的利益与项目的质量和效率挂钩。也就是说，政府只要在关键节点和关键内容上监管，实施过程中让社会资本充分发挥自身技术优势。如果政府投入大量的人力物力去监视项目公司，则违背了PPP项目提