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可持续发展视角下长三角省市收入获取与分成研究 一、 前言 党的十八届三中全会、十九大、2021年政府工作报告都提到了减税降费等政策内容。尤其是2021年起，降低增值税率（16%档降至13%，10%档降至9%）等，无不体现了政府在实施减税降费以实现财政的可持续性及增强发展后劲方面的决心。此外，世界上主流发达国家如美国等在近年也出台了大规模减税政策，将一定程度加剧国际间减税竞争，促使我国积极考虑减税降费问题以提高国际竞争力。 本文在上述背景下，探讨以长三角省市为代表的較发达省市收入获取与分成的优化方案，尝试从收入与分成角度为如何进一步落实减税降费提供思路，并提出相关的政策建议。 二、 中央与地方收入获取及分成现存问题 1. 近年来中央与地方财权事权失衡。从支出角度看，我国地方政府是支出主力，近年来央地支出比例维持在1.5：8.5，政府支出意味着事权，可见地方政府承担了较多的事权责任。从收入角度看，地方政府收入分成比例低于支出比例，近年来央地收入比例近年维持3：7，政府收入意味着财权，可见地方政府财权与事权不相匹配。这导致地方政府在收支上存在较大缺口，且各级政府通过层层传递，导致越是下级的政府支出的刚性缺口越大，产生各种“小马拉大车”的情况。 2. 中央与地方税收收入分成需要优化。1994年分税以来，地方税收收入分成比例远低于支出比例。税收分成的不合理根源在于地方税收立法权缺失，进而导致地方主体税种缺失，仅依靠共享税作为主体收入易导致地方收入不稳定，同时我国税收收入结构中间接税比重过大的情况也需要调整。 （1）立法权缺失导致地方主体税种缺失。目前我国地方政府缺乏税收的立法权，只能在全国人大制定的税收法律、中央政府制定的行政法规基础上制定地方性的税收条例和规定，缺乏自主权，使得地方税主体税种缺失。而我国现行18个税种中，地方以8个税种占据数量优势（不含共享税），但不具备主体优势。以2021年为例，地方税在全部税收收入中所占比重仅为25.4%，这会导致地方税源的不稳定，无法维持正常的财政收入。 （2）地方主体税种缺失导致地方收入过分依赖共享税。2021年，增值税、企业所得税和个人所得税这三个共享税在税收收入中占比已接近70%。若将其余的共享税种也算进去，共享税的占比已达75%。共享税虽然将中央与地方的利益相互绑定，但也不利于构建地方独立的主体税种，不利于地方财政的稳定，地方政府无法自由调配财力分配，过分依赖共享税。 （3）税收收入中间接税占比过大。以2021年为例，我国增值税、消费税、关税的合计数为72 078.55亿元，占税收收入的比例高达49.7%。而发达国家税收收入一般以直接税如所得税等为主，其次才是货物与劳务税。如2021年，美国的间接税比例仅为15.9%，较高的英国也仅为31.5%，均远比我国低。间接税比重过高带来的最为直接的两个影响：一是由于税基的流动性，地区之间的税负容易转移，加剧地区之间的不均;二是由于目前财政、经济增长等与政府业绩考核挂钩，只要促进投资即可增加间接税的收入来源，容易催生盲目投资，造成产能过剩，不利于供给侧改革等结果。 3. 税收返还及转移支付效率不高无法有效缓解中央与地方分成失衡。目前的税收返还及转移支付制度在解决央地收支失衡问题上不尽如人意，表现为地方政府过度依赖转移支付，但转移支付效率低下，无法有效解决地方收支缺口问题。 现行税收返还主要采用“基数法”，返还额以各地上划中央“两税”收入增长率为基础逐年递增。然而增长率越高的地方，也正是收入水平较高的地区，这就使得税收返还主要有利于富裕地区，不利于各地区的平衡（袁晋华、彭振江，2013）。另一方面地方政府对转移支付的依赖程度较高，在中央财政支出中转移支付支出占比一直高于50%，而地方财政支出中转移支付的占比也很高，平均维持在30%以上，曾一度接近40%。转移支付规模过大降低了资金的使用效率，不利于节约资金;而且转移支付在缺乏有效监管的情况下还容易在中央与地方之间滋生权力寻租行为。 4. 税收分成失衡进一步促使广义非税收入规模加大，催生土地财政。税收分成受限，地方政府积极谋求广义非税收入（狭义非税收入仅指一般公共预算中的非税收入部分）增长以弥补支出缺口。正是因为税收收入受到制约，地方政府在巨大支出压力之下不得不开辟各类收费及预算外收入等，导致了“土地财政”等情况的出现，无形中加重了国民的负担。近年来，国有土地收益基金和国有土地使用权出让两项“土地相关”收入占全国政府性基金收入的比例超过70%，而在地方上，这两项收入的占比更是超过80%，在2021年该比例甚至达到了89.8%。 “土地财政”带来不良后果。地方政府迫于考核压力过度依赖“土地财政”，推高了房