秸秆综合利用政策梳理和长效管理建议.docVIP

PAGE 1 秸秆综合利用政策梳理和长效管理建议 摘要：我国秸秆资源丰富，但如何实现秸秆高效综合利用一直是困扰我国农业生产的难题。近些年国家层面围绕秸秆综合利用出台众多文件，这些文件都聚焦到完善收储运系统、实现资源化利用和开展示范试点3个层面。文章从这3个层面梳理了相关的政策内容，对实现秸秆综合利用的长效管理提出了建议。 　　农业生产的生物质资源量中近一半养分存储在作物秸秆中，我国作物秸秆资源丰富，但是长期以来大量的秸秆被丢弃、焚烧或处于其它低效利用状态。秸秆资源没有得到充分合理的利用，不仅给农业生态环境带来巨大压力，而且农业资源的不充分利用，也是农业生产经济低效和农民收入增长缓慢的重要原因。秸秆资源利用价值与其数量密切相关，国内外不乏有关秸秆资源数量估算及其综合利用等方面的研究[1]。根据《关于印发“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案的通知》(发改环资〔2011〕2615号)，2010年全国秸秆理论资源量为8.4亿吨，可收集资源量约为7亿吨，但农作物秸秆的数量并非均匀分布，辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、河北、河南、湖北、湖南、山东、江苏、安徽、江西、四川等13个粮食主产省(区)秸秆理论资源量约6.15亿吨，占全国秸秆理论资源量的73%。同时，随着我国农作物产量的“十三连丰”，秸秆资源量也逐步增加。根据《国家发展改革委办公厅农业部办公厅关于印发编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见的通知》(发改办环资〔2016〕2504号)，2015年全国秸秆理论资源量为10.4亿吨，可收集资源量约为9亿吨。农作物秸秆的综合利用已经成为建设“生态宜居”乡村和实现“产业兴旺”的关键环节之一。本文整理了秸秆综合利用的相关政策，从收储运、资源化利用和示范试点的维度，梳理了相关政策，也对进一步完善秸秆综合利用机制提出了建议。 　　1秸秆综合利用相关政策文件 　　在没有开展秸秆综合利用之前，农民唯一省时省力的做法就是露天燃烧秸秆，这一问题随经济的的快速发展而逐步凸显，这不仅污染环境，导致火灾隐患，还严重影响和干扰了经济发展的正常次序，在一些地区造成了巨大的经济损失[2]。1997年，农业部连续两次下发《关于严禁焚烧秸秆，做好秸秆综合利用工作的紧急通知》，从全国层面开始启动秸秆禁烧和综合利用工作。1999年，国家环保局、农业部、财政部等6部门联合下发了《秸秆禁烧和综合利用管理办法》，开始从法律层面推动秸秆禁烧和综合利用工作[3]。近些年，更是从国务院和各部委层面下发了数十份文件(见表1)，从制度设计、项目安排和示范试点等不同层面推动秸秆综合利用。 　　2支持收储运的相关政策 　　秸秆的收储运是综合利用的基础和前提，国家层面出台的各项政策几乎无一例外地都对加强收储运体系建设提出了要求，同时，这也说明收储运是制约秸秆综合利用的瓶颈。《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》(国办发〔2008〕105号)，要求“力争到2015年，基本建立秸秆收集体系，基本形成布局合理，多元利用的秸秆综合利用产业化格局”。《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》中指出要“探索建立有效的秸秆田间处理、收集、储存及运输系统模式，加快建立以市场需求为引导，企业为龙头，专业合作经济组织为骨干，农户参与，政府推动，市场化运作，多种模式互为补充的秸秆收集储运管理系统”。而《关于进一步加快推进农作物秸秆综合利用和禁烧工作》(发改环资〔2015〕2651号)则提出了更具体和明确的内容，“加强收获作业技术指导，推行秸秆机械化还田作业和留茬高度等标准，促进秸秆就地还田或应收尽收”和“鼓励有条件的企业和社会组织组建专业化秸秆收储运机构，逐步形成商品化秸秆收储和供应能力，实现秸秆收储运的专业化和市场化”。国家发改委、农业部和国家能源局发布《关于开展秸秆气化清洁利用工程建设的指导意见》(发改办环资〔2017〕2143号)提出“针对目前各地秸秆离地利用收储运主体少、装备水平低等问题，加快培育秸秆收储运专业化人才队伍和社会化服务组织”。各类文件和政策对收储运体系建设的关键词都聚焦到专业化和社会化，经过多年的摸索，目前收储运系统建设在一些地区取得了进展，如江苏省睢宁县将97%的中央财政资金集中用于支持秸秆收储组织建设，用于新建秸秆收储中心和购置收集打捆机械；海门市建立了“组收集、村转运、区镇加工”的秸秆收储运输体系，全市12个区建立11个秸秆收储中心，解决了单个农户难以解决的问题，有效提高了秸秆综合利用水平。但总体上，秸秆收储运服务体系尚处于起步阶段，经纪人、合作社等服务组织力量较弱，仍然需要加强政策的扶持和培育。 　　3推进资源化利用的相关政策 　　秸秆的综合利用应疏堵结合，以疏为主，国办发〔2008〕105号对于秸秆的综合利用提出诸多方向，“大力推广秸秆快速腐熟还田、过腹还田和机械化