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VFM评价模型的构建及应用-以城市轨道交通PPP项目为例 VFM评价模型的构建及应用-以城市轨道交通PPP项目为例 VFM 是国际通行的PPP项目中采取的评估标准，被广泛运用于PPP实施全过程中的价值评估与绩效考核[1]。在项目前期评价中，主要用于研判项目“是否应采用 PPP模式”以及“采用PPP模式时选择何种社会投资者的投标方案更为有效”;在项目实施过程中和后期评价中，则主要用于绩效审计，考察“项目对于既定目标的实现程度”以及“项目的可持续性”。 与国际实践相比，我国的VFM评价仍处于相对落后的地位。在发改委联合财政部、建设部等多部委共同颁发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中，虽然提出了特许经营项目实施方案中应包括可行性分析、对降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率进行论证。但对实现VFM评价的具体步骤以及VFM的主要内容等介绍的不多。国务院办公厅颁发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2021〕42号)强调了利用财政承受能力论证对PPP项目进行筛选，但对项目前期可行性分析中发挥了重要作用的VFM评价却重视不足。 与上世纪九十年代和本世纪处的两次PPP热潮相比，2021年以来，新一届中央政府在推进PPP的过程中更加强调了确保PPP项目物有所值，提高公共资金的使用效率。而VFM评价的应用在其中无疑都将发挥重要的作用。为推进我国PPP项目VFM评价体系建设，本文拟以城市轨道交通项目为例，研究和建立PPP 项目实施应用过程中的VFM评价模型，具体包括VFM测算、谈判参数等内容，试图为国内城市轨道交通实施新PPP项目提供参考，以提高引入社会资本工作的效率性和科学性。 1 VFM必要性和可行性分析 1.1 VFM必要性 VFM 主要用于解决PPP立项和审批中的五个层次的问题，具体分析如下：(1)首先，是对项目立项的必要性进行分析。即对所提出的项目进行审核评估和排序，确定所将要实施的项目是否属于必须。(2)其次，是对项目实施的模式进行比选分析，即对采用传统政府投资模式和PPP模式采购项目的成本进行比较。如果采取 PPP模式，应当确保所带来的效率和服务质量提高超过了缔约成本的增加。(3)然后，在决定采用PPP模式以后，应进一步考虑采用何种具体模式，如 BOT，BOOT，TOT还是其他模式。并对实施方案的要点，如价格，支付等机制进行设计。(4)再次，是为项目选择合适的投资者。(5)最后，是为项目的产出和服务制定详细可行的评价要求和监管方案。 上述关键原则和要点已体现在前述特许经营法、操作流程和示范合同中，而确定这些原则的结论都离不开VFM评价。 1.2 VFM可行性 在中国推进VFM评价的可行性可以从政策环境和财务概念两个方面进行分析。 1.2.1政策环境 根据国家发改委最新发布的特许经营法、以及财政部近日发布的财库〔2021〕214号、财库〔2021〕215号等文件看出，各文件在PPP项目的报批和签订阶段的基本要求相同，对VFM评价的实施环节和实施主体基本一致，在细节上稍有微调，具体如下文所示： (1)实施方案报批阶段 一般由行业主管部门作为实施机关，向同级人民政府或其授权的部门报请实施方案的批准，由发展改革部门、财政、城乡规划、国土资源、有关行业主管部门建立联合审查机制，进行方案审查并出具书面审查意见。较原来不同的是，强调重大基础设施和公用事业特许经营项目的评估论证，应当充分听取社会公众意见，并组织专家论证[1]。 (2)特许协议签订阶段 根据经批准的实施方案，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规规定，实施机关通过招标、竞争性谈判等市场竞争方式依法选择特许经营者并进行公示，根据经批准的实施方案与特许经营者签订书面特许经营协议。较原来不同的是，选择投资人的方式增加了竞争性磋商方式，并从法律角度规范了特许经营者和实施机关的权利和义务。 1.2.2财务概念 公共部门比较因子(Public Sector Comparator，PSC)被广泛用于VFM评价体系中，用以描述公共部门采用传统模式采购同一项目所发生的成本[2]。PSC被引入标准的VFM评价体系中进行PPP项目的决策，并指导招投标和谈判。通过PSC与PPP模式下的全生命周期成本(Life Cycle Cost，以下简称“LCC”)的比较得出定量VFM，相应的计算公式如下所示： VFM=PSC- LLC 通过公式可以看出，VFM本质上是两个净现金流折现值之差。当财务数据可获得时，可以测算得出该数值并指导决策，如当VFM为正值时，表示PPP模式更高效，此时才应采取PPP。 2