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我国应急管理体制弊端和优势 摘要：从整体意义上来讲，我国的应急管理状况还处于初级阶段，国家仍面临深层次的公共管理安全问题的考验。相对于经济发展，应急管理体系严重滞后，与发达国家相比仍存在较大差距。本文从应急管理的体制分析入手，试图将应急管理体制的弊端优势也客观地呈现出来。 关键词：应急管理；体制；弊端 人类文明程度、生活质量不断提高，人类生存系统也越发变得脆弱，突发公共事件的危害性也越发严重，突发公共事件应急管理成为管理者必须履行的职责。然而，在相当长的时期内，应急管理的研究与实践并没有受到重视，在中国亦是如此[1]。2007年11月，《中华人民共和国突发公共事件应对法》颁布实施及“一案三制”的相继出台，确立了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。但从整体意义上来讲，我国的应急管理发展还处于初级阶段。从中央现有的应急管理体制看，当前的应急管理体制呈现高度分割化的特征，每一个部门只应对一个特定的行业或某种特殊的自然灾害，缺乏应对各种突发事件的协调机制，这一切都表明目前我国应急管理体制仍有待完善。 一、我国应急管理体制的弊端 1.应急管理主体部门的保护主义 应急资源是一种稀缺资源，半实体性的应急管理机构往往以各行政应急主体根据自身所管辖的突发公共事件的类型来储备资源，同时通过各种力量来获得应急资源。在现有应急体制下，资源重复配置现象严重，各级政府的配套措施不完善，从而在某种程度上影响了资源的配置效率。但恰恰在资源稀缺的条件下，在各部门为保各自的利益，在危机发生时又不愿意为了其他部门做出“无私的贡献”[2]。更为严重的是，当应急管理机制启动时，由于部门利益保护以及应急资源普遍呈分散状态，各部分的沟通阻塞不畅，从而使得资源凝滞，无法得到有效的整合，使得应急效率降低。 2.应急管理权存在恶性滥用与扩张的风险 紧急状态下政府采取紧急对抗措施在一定程度上来说是正当的，而这种理由也正是应急管理在某些情况下不得不采取损害公民权利的原因。政府行政权力在应急管理中的使用，应当是保障公民权利的重要举措[3]。也就是说在突发事件发生时，政府为了保全全体公民的基本利益而通过某种特权的形式限制公民的自由与权力，不可避免要对公民某些权利和自由加以限制或剥夺，这种特权的“度”是值得思考的问题。然而，在现有问责与监督缺位的情况下，应急特很难保证只用于合理应急，如果滥用可能会从根本上侵犯与损坏人民和国家的根本利益，这与应急管理的初衷是背道而驰的。 3.对临时性的应急管理机构很难实现问责制 通过几年的实践，行政问责机制的运行已经取得有目共睹的成效。然而，从政治文明建设、政治体制改革的高度看，应急行政问责尚没有健全的法治体系，问责仍然有着较强的应急性与随机性[4]。行政问责对临时性的应急管理机构很难实施。一方面，临时性应急管理机构有着较强的时效性，一旦其职责结束，就宣告解散，问责难度随之加大。另一方面，临时性的应急机构专业性较差，外聘人员往往流动性较强，缺乏对应急机构和流程的了解，无法较好地完成应急工作。而且，由于突发事件的复杂性，现有的不同行政应急主体之间往往呈现出“界面关系”的模糊状态。 4.应急管理“实用主义”导向一定程度上冲击了法治 实用主义的特点在于，把实证主义功利化，强调“生活”、“行动”和“效果”。在现实社会中，实用主义与法治是一对“矛盾共同体”。目前为止，面对突发事件，我国政府多是依靠行政手段来应对危机，在这种方式下，法律对政府应急管理的机构设置，政府及其综合协调部门在应急管理中的职能地位、权力责任、经费来源以及公民在危机中的权利和义务都难以实施监管，管理带有明显的人治和实用主义的色彩，缺少了法律的约束和保障[5]。 二、我国应急管理体制的优势 1.国家应急预案框架体系与应急法律体系初步成形 从应急预案角度来讲，《国家突发公共事件总体应急预案》编制已经基本完成。国家应急预案将突发公共事件分为四大类，分别是自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件。按照事件的影响、是否可控等分为四级，即特别重大、重大、较大和一般。同时，各种专项预案，部门预案等基本覆盖了我国频发的各类突发事件的方方面面。1990年以来，国务院相继颁布了应急管理法律法规及政府规章总计126件，国家应急预案框架体系与应急法律体系初步形成。 2.较灵活的应急资源整合机制优势 应急管理作为政府的一种综合性职能，能否灵活地将组织机构、信息渠道、协调网络、救援队伍和保障系统等资源整合在一起，决定着应急工作的成败。所谓整合，就是要调动资源配置，取舍得当，从而获得整体的优势。这具体表现在将公安、交警、消防、急救等公共服务部门纳入一个统一的指挥调度系统中。从我国目前的应急实践来看，权威性的协调安排与集中力量办大事的应急管理理念，使得政府在特大和重大危机事件中能