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春季 20 征地制度改革的市场化改革 高一超 土地资源管理 2012200511 中 国 人 民 大 学 公 共 管 理 学 院 摘要 征地制度是土地所有权在国家和农民集体之间的转移 , 是指国家为了社会 公共利益的需要, 按照法律规定的批准权限和程序批准 , 行使国家行政征地权, 将农民集体所有土地收归国家所有的制度。目前，由于我国征地制度中存在一些 不适应社会经济发展形势的因素， 因此引发了一系列问题。如被征地农民的生 存及出路问题，滥用土地征收行为而导致土地资源闲置与浪费问题等等，这些问 题都关系着我国社会的安定与和谐发展。征收土地直接关系到亿万农民的切身利 益，事关社会和谐稳定的大局，是当前农村工作的热点和难点。目前国内外对征 地制度方面的研究有很多，在这些研究基础上，我国也应该走出一条中国特色的 市场化的征地制度。 关键词：征地制度 改革 公共利益 农民利益 市场化 一、征地制度改革的研究综述 我国现行的征地制度在市场经济下引致严重的社会问题：耕地数量的持续减 少、农民权益的严重受损、土地资源的低效利用，都极大地打击了生产积极性和 浪费了社会资源。如何结合我国国情和现有政策，在符合我国新农村建设和城镇 化发展的要求下进行征地制度的市场化改革，是现在征地制度改革努力地主要方 向。 1.1 国外研究进展 1.1.1 关于征地制度中公共利益问题的研究 国外大多数国家都规定国家征地的权力仅限于公共目的需要，公共目的性是 征用权行使合法性的关键。 K·J·Arrow 以著名的“阿罗不可能定律”论证了社会整体利益是不可能由自 由平等的市场主体的行为自身满足的，应当由一个超越市场主体的“裁决者”来 识别和确定公共利益，而这种所谓的裁决这显然就是政府的职能。 Michaelg·Kitay则提出世界上不同国家强制征地的法律有三种：一是确立国 家只能因公共目的而征地的一般原则；二是列出可以定义为公共目的的具体公共 用途；三是两者结合使用。 1.1.2 对征地补偿问题的研究 Michaelg·Kitay认为，征地补偿在广义上应当满足类似于“公平的市场价” 或“公正补偿”这类概念。虽然不同的征地制度派生出不同的补偿方法，但一般 都遵循等于市场价或满足“公正补偿”的要求。所谓的“公正性”体现在被征土 地的所有者或使用者的经济状况不因征地而受到影响：既不能因之而富，更不能 因之而穷。一些国家和地区对征地补偿通常采取的是全额补偿的做法，有的国家 和地区甚至允许超额补偿。 1.2 国内研究进展 我国目前的征地制度有着明显非市场化取向。然而非市场化是有着很大的弊 端的。 1.2.1 农地产权界定不明，农民利益受损 张跃庆（2003）指出，非市场化的征地制度会使得农地产权界定不清楚， 农民权益受损，归根还是集体土地产权不明确导致的。我国城市化的土地问题， 实质上就是土地产权结构和土地产权变化的问题。我国虽然有着相关法律对其做 出了相关的规定，但是上不能在经济利益上具体明确产权主体。 张慧芳（2004）认为，产权主体不明确导致了我国集体土地产权界定不明、 占有关系混乱。 游有雄（2004）进一步指出，集体中的成员不能以个人身份享有和行使集 体土地所有权，对集体土地和其他财产不享有可分割的特定份额，农民作为集体 成员拥有的权利只是名义上的。 1.2.2 征地补偿远离市场价值 非市场化的取向，对征地补偿也产生了影响，让这个征地问题的核心远离了 市场价值。 孙春燕（2004）认为，按照现行的补偿标准，对农民的补偿虽然具有地域 差别，但以现金的形式补偿的，通常达不到让农民保持原先生活标准的程度，并 让农民从此割断了与土地的联系，面临生计和保障等问题。 吴玲（2005）也分析到，现今的赔偿，无论是高标准还是低标准，均不是 土地所有者的预期也远离市场价格机制。 1.2.3 征地法律及其体系不完善 非市场化的取向还会导致征地法律及其体系的不完善。作为征地行为者的政 府，没有很好的用法律保障征地过程中的农民利益。 在农地产权方面，张慧芳（2004）指出，新的《农村土地承包法》对农村 集体土地产权仍然界定不清，农村土地实质上没有真正的物权化。 王富博（2005）认为，将集体土地排斥在建设用地市场的大门