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主体功能区法制建设分析 一、主体功能区的法制意蕴 长期以来，我国以行政区为单元发展经济，这种传统的按照行政区的界限发展经济因没有分工和重点，往往造成各自为政、资源浪费、重复建设的无序开发局面。而根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对不同区域的空间开发方向与时序、开发强度进行主体功能定位，分别按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区制定差别化的区域法律政策，则深刻体现了区域可持续发展理念的必要内涵。主体功能区规划体系的完善、机制的保障，有利于突破行政区划范围，引导生产要素有序流动，建立起更为合理的地域分工体系，避免地区间产业同构和低水平重复竞争；[2]有利于四类主体功能区根据各自的主体功能定位进行绩效评价，调动各地政府的积极性。推进形成主体功能区的重中之重在于法律政策。任何一项决策的形成，除了理念和所需的知识外，还需要足够的激励和约束，以使相关各方有强大的动力按照主体功能区的理念和规划行事，使不按主体功能区的理念和规划执行的，付出高昂的代价，从而有足够的警示作用使相关各方不去做不应当做的事。[3]推进形成主体功能区，就是要尊重自然、顺应自然，一方面要引导经济、人口向发展条件好的区域集聚，并使集聚程度与资源环境承载能力相适应；另一方面要对一些涉及全国或较大范围区域生态安全的区域进行保护，限制或禁止进行大规模高强度的工业化城镇化开发，切实从源头上改变越开发、越破坏、越贫困的弊端。主体功能区规划应采取差别化的区域政策、统一衔接的规划体系、各有侧重的绩效评价以及精准细致的空间管理以提供一个可操作、可控制、可监管的基础平台，旨在增强区域调控的针对性、有效性和公平性。主体功能区政策的要旨在于统筹有限的自然资源，提升生态服务的跨区溢出效益，维护国家整个生态安全、经济安全。但是该项政策的实施，一方面减少了当地人民利用当地自然资源谋求发展的机会，使其收入受损；另一方面减少了当地政府用于公共服务的收入来源，从而加重了当地政府进行生态建设的负担。这就要求实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的法律政策体系，完善利益补偿机制。主体功能区生态补偿机制的建构旨在解决一个区域内经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题和改善区域间的非均衡发展问题,逐步达到和体现区域内和区域间的平衡和协调发展,从而激励人们从事生态保护和建设的积极性，促进生态资本增值、资源环境持续利用。 二、主体功能区法制建设存在的问题 主体功能区建设目前尚缺乏协调统一的制度保障。从国外经验看，区域政策一般都有相应的法律政策体系，以通过立法来保证区域政策的权威性和执行力。我国在区域政策立法领域尚有盲区,主体功能区建设实施的过程中还缺乏同步推进的法制保障。1．主体功能区划分的部分覆盖原则与法律的统一性相矛盾。法制统一性的含义为二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一个国家的立法活动只有以维护法制统一为宗旨，该立法才具有合法性和正当性。因此，维护法制的统一性也是现代法治国家所共同恪守的一个重要原则。根据法律的统一性原则，在我国的领土范围内应实行统一的法律，即我国主体功能区规划应采用国土全覆盖原则。为区域管理提供基础的区域规划必须覆盖整个国土，包括陆地和海洋，不能允许飞地的存在。[4]但是，目前我国主体功能区的划分在国家和省两个层面展开，全国主体功能区的划分并未采取国土全覆盖原则，以期为各省主体功能区的划分留有余地，发挥各省的积极性。可见，在实践中，我国主体功能区划分的全国部分覆盖与法律的统一性存在矛盾。2．主体功能区划分的动态调整与法律的稳定性相悖。法律的稳定性是指法律在一定时间内应保持相对的稳定，以保持法律的权威性，适应社会生活的需要。稳定性是法律的本质属性之一。当然，法律的稳定性是相对的而非绝对的。社会在发展，人们的生活也日新月异，法律也必须因时而变。基于法律的稳定性，主体功能区划定后，也应当在相当长的一段时期内保持不变这样才有利于主体功能区规划的实施。但是各区域的资源环境承载能力和未来开发潜力又是在不断变化的，优化开发区和重点开发区会随着承载能力的下降成为限制开发区和禁止开发区，而限制开发区和禁止开发区则会在国家扶持政策的帮助下因资源环境承载能力逐步增强而转变为重点开发区。如果不进行定期调整，则会在各区域间引发新的矛盾和冲突。3．主体功能区规划与地方行政区及各类规划的关系不协调。长期以来，我国都是以行政区作为空间单元来进行区域经济管理的，形成了以行政区为主导的区域经济体系。现阶段，行政区划已经无法适应经济社会的发展，但是，由于涉及一系列敏感问题，这种行政区划分割未来很长一段时期内仍将存在。而主体功能区则是在新的经济形势下根据四类主体功能区的不同功能定位进行的划分，是在维护生态经济可持续发展前提