县域经济的鼓励构造及代价.docVIP

县域经济的鼓励构造及代价 一、引言 2009年7月,财政部发布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》明确提出,2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。很多学者认为,推进省直接管理县财政改革很可能只是县政扩权的起步,最终目的是要以全面的省管县体制替代原来的市管县体制。这一政策的推行离不开必要的理论准备、政治经济条件和实践探索。自20世纪90年代中期以来,理论界展开了对1983年开始全面推行的市管县体制的有力批判[12]。任卫东和吴亮将市管县体制的弊端概括为三大”漏斗效应”,即财政漏斗、权力漏斗和效率漏斗[3]3233。而王吉平更是列举了市管县体制的十大“罪状”[4]32。与市管县体制呈现出诸多弊端形成鲜明对比的是,一直实施省管县财政体制与积极推行强县扩权改革的浙江省培育出了全国最活跃的县域经济。进入21世纪后,政治经济条件的变迁使浙江省的示范效应被大大催化。在城乡统筹发展的时代背景下,经济发展进入了由偏重城市经济向城市经济和县域经济并重的阶段转换,因此发展县域经济具有战略意义。发展县域经济的要求最终转变为省级政府改革县政体制的内在激励,江西、吉林、山东等省陆续仿效浙江省推出了县政扩权改革试点。遗憾的是,虽然各地都在仿效浙江省进行县政扩权,很多和县政扩权有关的关键问题却尚未真正弄清楚:第一,县政扩权到底如何推动县域经济的发展?摆脱了市政府的束缚,县政府伸出的到底是“攫取之手”还是“援助之手”?第二,县政扩权的作用难道仅仅在于成功避免了市管县体制的各种弊端吗?实际上,浙江的县政扩权改革之所以获得较大的成功,更重要的原因在于设计了一种有效促进县域之间竞争的激励机制。第三,县政扩权纠正了市管县体制的弊端,难道就不会产生其他新弊端?诚然,过去三十年的浙江经济高速发展让人印象深刻,但是我们也不应该忽视,近几年来浙江经济的发展遭遇到了不少棘手的难题:低水平模仿和同质化竞争现象严重,产业升级困难,企业外迁增加,中心城市的聚集能力和辐射能力不足等。如果对上述问题没有很好的认识,仿效浙江推行县政扩权改革无疑只会“得其形,失其神”。本文试图回应上述问题,并提出一个一以贯之的理论逻辑来解释浙江县政扩权取得的成就和面临的挑战。笔者认为,浙江省过去高速的经济增长和近几年出现的发展难题都与浙江的县政扩权有密切关系。本文据此分析县政扩权给县政府带来的正面和负面激励。在浙江县政扩权的初期,正面激励(收益)要远远大于负面激励(代价),但随着约束条件的改变,负面激励所带来的损失正在逐渐增大。 二、县政扩权与县域经济发展的激励结构 20世纪90年代以来,转型国家之间的经济绩效差异吸引了众多学者投入对政府治理、法律秩序等制度因素的跨国比较研究。在解释中国经济改革为何获得与众不同的巨大成就时,财政分权和地方竞争成为了研究重点,并且产生了丰硕的成果[5]。然而,绝大多数的此类研究将地方分权假设为中央政府与省级政府之间的分权,忽略了省以下分权如何影响经济增长这一重要命题。这一假设并不牢靠:省级政府的职能仍是制定宏观政策,经济建设的具体领导者和体制改革的微观操作者还是省以下政府,而且主要是次省级政府,因为再次一级的政府仅拥有相当有限的行政和财政资源,缺乏自由的行政意志。 (一)县政扩权与次省级政府的激励结构实际上,中国省以下分权一直没有具体划一的制度安排。1994年分税制改革只划分了中央与省级政府之间的财政分权,却没有对省以下的财政体制作出任何安排,省以下的财政分权体制均是由各地根据自身实际情况进行自主处理的。正是这种自主性让浙江政府得以不严格遵循分税制改革所提出来的“一级政府,一级财政”原则而保留了省管县财政体制,并持续推行四次“强县扩权”改革①[6]30。类似于中央对省的分权构成了省政府行为的激励结构,省以下分权也形成了省以下政府行为的激励结构,而多样化的省以下分权制度则意味着不同省的省以下政府可以采用不尽相同的激励结构。从这个角度看,浙江县政扩权改革的本质便是浙江省政府给次省级政府提供的一个独特而复杂的激励结构。首先,通过省管县财政体制扩大次省级政府的范围。在压力型体制下,一省的经济发展绩效往往取决于次省级政府之间的竞争关系以及相应的次省级政府行为②。对于浙江省来说,由于从1953年以来一直坚持省管县财政体制(除了“文革”后期),县政府拥有与市政府相同的财政权、主要人事权和部分行政权,因此县政府与市政府同为次省级政府;而其他省份(除了海南省和台湾省)在20世纪80年代到21世纪之初的大部分时间内普遍实施全面的市管县体制,所以只有市政府可称为次省级政府。过去,我国地级市的经济实力普遍较弱,难以发挥“市带县”的作用,在建立社会主义市场经济体制的改革目标确立之后,市县之间的经济发展又呈现出明显的