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国内金融公司法律制度的改善 本文 一、引言 行政托管是我国金融企业管理中独具特色的制度，是指证券公司、信托公司、保险公司、银行等金融企业在经营出现重大风险时，由相应行政主管部门强制性指定托管人接管其经营业务，为重新整顿恢复正常经营或破产清算作准备的特定阶段。但目前我国关于行政托管的相关规定散见于一些法律、行政法规与部门规章中，缺乏统一准确的界定，由此造成实践中托管企业与托管人之间法律关系不明、托管人权责不清的问题。本文从公司重组法律制度的整体性角度出发，首先从理论上明确行政托管的概念，从法理上分析其存在的合理性及其内在法律关系的本质，再结合实践中行政托管制度存在的主要弊端，提出有针对性的法律完善建议。通过将行政托管的法律关系明确化，尤其是将托管人的权利、义务和责任明确化，将有助于进一步完善我国的公司重组法律制度，促进金融企业的健康发展。 二、行政托管的界定与法理分析 1.行政托管的概念与法律依据 我国立法没有对行政托管进行界定，有学者将其定义为：“为了顺利实现资产重组，持续公司的经营活动，或者为了使公司的退出过程更加平稳、有效，以稳定市场信心，避免风险的大面积扩散，由委托人与受托人签订委托合同，对委托对象进行的经营或处置活动。”这是在中国特有的环境下形成的行政托管模式，目前在证券公司中使用最多，仅2004年初南方证券被行政接管至2006年底，中国证监会就处置了30家高风险券商。“对濒临破产或处于金融危机边缘的证券公司进行托管和重组，成为我国处置问题类证券公司的一大特色。”托管与整顿、行政接管共同构成我国处置高风险金融企业的行政手段，1适用于不同严重程度的问题金融公司处理，本文重点讨论行政托管这一方式。行政托管起初并没有明确的法律依据，在法律层面上，2005年修订《证券法》第153条有所规定，2此外，2006年修订的《企业破产法》第134条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”但是，对于托管关系的法律性质、受托公司的地位以及各方当事人的具体权利义务等，修订后的《证券法》和《破产法》都没有作出明晰的界定，相应的部门规章也比较粗略，仅在2001年国务院《金融机构撤销条例》和2004年财政部《金融资产管理公司托管业务有关财务管理问题的规定》中略有涉及。 2.行政托管的本质分析 （1）从具体行政行为的角度分析。有观点认为：鉴于托管经营严重限制了被托管公司全体股东的权力和公司的正常经营，该种具体行政行为具有一定程度的行政处罚性质。笔者认为的确如此，但由于涉及到通过行政权力直接限制民事主体财产权益的性质，这一授权必须明确由法律规定，而且行政主管机关作出这种决定要严格按法定条件和程序进行，托管人要处于严格的监管下，涉及到的利益相关人应当有合法的渠道保障自身合法权益，而目前的法律制度在这些方面有所欠缺。（2）从公司控制权转让的角度分析。为公司提供了重要资源而这一资源正处于重大风险状态时，如果没有其他途径保护自身合法权益，该项资源的提供者就会努力使自己处于公司控制人的地位。同理，公司债权人（在金融企业主要是投资者或其他金融消费者）在公司运转良好时可以完全不管公司内部事务，而在公司资产不足以清偿债务时则要通过重组、诉讼等各种手段来干涉乃至控制公司事务。事实上，在英国和美国公司法上，为公司提供资金支持的人甚至可以通过任命董事的方式来保障自己的利益。由于金融消费者数量众多，像银行债权人那样直接主导公司重组既不现实也缺乏效率，由行政机关来代表众多投资者的利益主导公司的重新整顿过程看似也是目前最有效的途径。 3．行政托管中的主要法律关系 从目前的行政托管模式来看，在出现法定托管条件后，行政主管机关直接指定托管人，政府部门与托管人签订委托协议，托管人对其任命机关负责并履行职责，并不对原公司股东或债权人、普通投资者直接负责。这种模式最大的缺陷就是无法解释为什么公司经营权可以由行政主管部门委托授权给资产管理公司来行使，而且资产管理公司与被托管公司之间没有直接法律联系也会带来权责不明的致命缺陷。在英美法上，与此相类似的公司法上的“义务转移理论”也面临着同样的致疑。笔者认为：从公司控制权角度来解释行政托管更具有合理性。根据前述公司控制权配置和转移理论，公司出现债务危机时债权人从股东手中抢夺公司控制权是具有正当性和合理性的，而且不