城市轨道交通社会投资人探讨.docVIP

城市轨道交通社会投资人探讨 根据中国城市轨道交通年鉴2017，截至2017年底，境内共有62个城市的城轨交通线网规划获批，规划线路总长达7321公里，仅2017年当年线路增长就突破800公里[1]，而平均每公里的建设成本达7亿元左右。城市轨道交通投资巨大，按传统建设模式，会极大消耗地方近期财力，随着2014年国家大力推广PPP模式起，地方政府积极响应，按PPP模式建设城市轨道交通项目如雨后春笋般发展起来。即便在目前大量不规范PPP项目被清理出库的情况下，财政部PPP项目管理库仍保留了43个城市轨道交通（地铁）PPP项目（数据截止到2018年7月）。通过梳理发现这些城市轨道交通PPP项目，其中标的社会资本方主要由央企类的施工企业为主，而以城市轨道交通运营为主的投资人则非常有限。目前我国覆盖城市轨道交通建设、运营全生命周期的城市轨道交通PPP项目投资人较少，亟待大力扶持和发展。 一、城市轨道交通PPP项目潜在社会投资人的现状 2017年7月，财政部等四部门印发了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。实际上，经过市场多年的培养，这些行业的社会投资人相对较成熟，数量较多，可以形成充分的竞争。尽管不少污水、垃圾处理的投资人并没有施工资质或施工能力，但他们都具有较丰富投资和运营管理经验，并不妨碍他们成为一个优秀的PPP项目投资人。相对污水、垃圾处理项目，在城市轨道交通行业的PPP项目中，由于其投资规模大、建设期长、回收期长[2]、专业多、专业化程度高，具有投资能力和投资意愿的，且能被地方政府所接纳的潜在投资人多为施工企业，特别是中央施工企业。由于我国城市轨道交通PPP发展刚刚起步，这些企业也没有成立专门的城市轨道交通运营公司，更没有城市轨道交通的运营经验。实际上，即便是专业城市轨道交通（或地铁）运营公司，除了建设起步较早的北京、上海、广州等城市外，大多新建轨道交通的城市也没有运营经验。因此既具有投资能力，又具有城市轨道交通运营能力的企业非常匮乏。目前，在业内公认的城市轨道交通PPP的典范，仍然离不开北京市地铁4号线。正是因为北京地铁4号线引入了香港地铁作为投资方，而香港地铁是既有投资能力，又精通城市轨道交通运营的最好例证，实现了政府补贴较传统自行建设运营方式少，运营公司还可盈利的双赢局面[3]。仍以前述财政部PPP项目管理库中的43个城市轨道交通PPP项目为例，通过其公布的项目中标通知可以发现，央企类施工企业或其牵头的联合体明显占据了较大的份额，如中国中铁、中国铁建、中国建筑、中国交建、中国电建等，其中标通知数量占近7成。下图是公布了中标通知书的城市轨道交通项目中26家中标人及中标联合体成员企业的占比情况。除以施工企业为主力的投资人外，也有少量其他种类的投资人，分析这些城市轨道交通PPP项目中标的社会投资人，主要有如下几种：分析下表城市轨道交通PPP投资人可发现，除香港地铁外，恐怕只有施工企业和运营类企业联合体的，才能真正做到投资和运营的全覆盖了。如深圳地铁作央企类施工企业部分PPP项目分布图为投资人联合体成员参与郑州地铁3号线，以及上表中的北京市轨道交通运营管理有限公司作为投资人联合体成员参与北京轨道交通新机场线等，目前此类案例明显偏少。 二、城市轨道交通PPP项目社会投资人需求分析 我国城市轨道交通的PPP模式需求旺盛，但目前大多数投资主体不符合固定资产投入+核心技术+运营服务的综合标准[5]，也不太符合财政部等部门推行的较理想的投资+运营的投资人主体需求，主要原因是社会投资人均有各自不同的需求，表现在：（一）政府融资的需要。政府要根本解决特大城市和大城市的交通问题，就要规划建设城市轨道交通，而建设城市轨道交通需要大量资金，在政府当期财力难以大规模建设城市轨道交通，而国家要全面控制政府债务的情况下，采用PPP模式，实际上主要成为政府融资的一种手段[6]。而PPP模式采用可行性缺口补助，通过投资人建城市轨道交通，可以顺理成章的将政府当年的债务转化为未来的可行性缺口补助从政府财政予以支出，间接上起到了政府融资的作用，同时也平滑了财政支出。（二）施工企业承揽工程的需要。对于施工企业来说，投标竞争城市轨道交通PPP，实际上成为获取工程的一种变相竞争手段，这类企业参与PPP项目，更看中是承揽施工任务[7]。如果只在非PPP的传统项目中竞标施工，具有施工能力的企业众多，竞争较充分，获利程度低。而PPP项目的竞争要求有投资能力企业参与，对于具有投资能力且同时又具有施工能力的企业来说，竞争就相对少很多，这样，一方面企业竞争难度小，容易获得项目；另一方面由于投标企业少导致竞争不充分，投资人获利能力提高。（三）金融企业获得稳