土地法制建设理念.docVIP

土地法制建设理念 一、依生态文明理念完善《土地管理法》的立法目的 倡导生态文明，旨在将人类的发展需求与生物世界的生存、发展联系在一起，确立一种更广泛意义的科学发展观。“如果不能有效保护生态环境，不仅无法实现经济社会可持续发展，人民群众也无法喝上干净的水，呼吸上清洁的空气，吃上放心的食物，由此必然引发严重的社会问题”，国家领导人的铿锵之辞，阐明建设生态文明的重要意义。“保护生态环境”，当然包括保护生存之本———土地。近年来，违法批地、非法滥用土地、破坏土地资源的案件在全国各地比比皆是。而且，随着我国经济高速发展，工矿废弃地数量也大量增加。由于认识不到位、监督管理不到位以及法律法规不够完善等原因，导致土地复垦“旧账未还、新账又欠”，影响了经济社会的可持续发展。2011年底国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》公布了四项“突出环境问题”，土壤污染问题赫然在列。历时3年半的全国土壤污染状况调查一直未公开，但是，土壤重金属污染事件在南方局部地区引发的危害惊动全国。我国土地保护问题已相当严重，足以引起立法、执法、司法部门的高度重视。然而，不仅是专门的土壤污染防治法至今未出台，就连《土地管理法(修订草案征求意见稿)》的“立法目的”条款也删除了土地保护的内容。①颇多的实践表明，土地保护在我国受到的重视不够。为使土地法律制度体系中的各项法律法规与时俱进，反映科学规律、社会发展的新思想和国家发展的新战略，并使各项土地法律法规在贯彻、执行的过程中协调一致，土地法制建设应当及时更新立法理念。 (一)生态文明理念的内涵及其对土地法制建设的要求 从哲学家对于理念的表达可以看出，理念是关于对象的本质认识或信仰，是一种关于对象的根本观念。将这一概念引进到法律领域，就是指对法律的本质属性的认知或信仰，是对法律现象的根本性认识。［1］人们凡欲主动从事某项重大事业，必先有某种理念形成于脑中。制定和实施法律必先有立法理念或法律理念。立法理念，相信存在着或能够实现一种有秩序、有效率和公平、正义的属于理想境界的社会，并相信藉助于法的调整和规范，可以达到或接近这种目标。立法理念集中地体现在法律制度体系的立法目的、立法原则以及法律制度的各个方面。中共十八大报告指出:“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华永续发展。”毋庸讳言，当前尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念并没有被完全贯彻执行，一些地方不顾土地承载力肆意开发，不仅进一步加剧土地资源对我国经济发展的制约，甚至造成难以弥补、难以恢复原状的土地损害，削弱了可持续发展能力。以建设生态文明为理念的法律变革要求人们(包括立法者)清醒地审视人与自然的关系，依据法则约束人性，要求资源开发利用活动以接受生态规律的约束为条件，不超出生态系统承载力，不破坏生态系统的稳定性，不造成生态损害。《土地管理法》作为我国土地法律体系中的基本法，其立法目的应当全面、准确地体现生态文明理念。以生态文明理念指引《土地管理法》的修改，就是要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的思想，坚持在发展中保护、在保护中发展。具体到土地保护法制建设中，就是要运用法律手段将优化国土空间开发格局与土地保护结合起来，将降低土地消耗强度与节约集约用地结合起来，将“合理开发利用土地资源”与“土地保护”结合起来。如果《土地管理法》的“立法目的”宣示中，只有“耕地保护”的表述，而忽视土地的生态属性，省略了“土地保护”，必将进一步冲淡土地保护在土地管理实践中的重要性。 (二)土地法制建设应确立资源与生态保护兼容并举的立法目的 综览我国的资源与生态保护法，《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《海岛保护法》分别在各自的立法目的条款中宣布，“保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡”，“保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用”，“保护、建设和合理利用草原，改善生态环境，维护生物多样性”，“保护海岛及其周边海域生态系统，合理开发利用海岛自然资源”。上述法律或因海洋环境、资源、生态保护的融合而向受好评，或表达了保护森林生态系统服务功能的立法目的，或申明该法旨在保护草原、海岛生态系统，并举“保护生态”与“合理开发利用自然资源”。我国第一部地方性湿地保护立法《黑龙江省湿地保护条例》于2003年6月20日颁布时，即在立法目的条款中宣示“全面保护湿地及其生物多样性，维护湿地生态系统的基本功能，促进湿地资源的可持续利用”，其后出台的诸省、区湿地保护条例也明确“加强湿