煤炭行业进一步去产能的思考与建议.pdf

煤炭行业进一步去产能的思考与建议 去产能是煤炭行业供给侧结构性改革的必然要求，也是煤炭行业快速发展过程中产能过 剩矛盾日渐突出的迫切需求。我国煤炭行业的产能过剩问题，积累日久、程度严重、成因复 杂、表现多样，这决定了我国煤炭行业去产能工作任务繁重而艰巨。2016年，煤炭去产能 工作推进以来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，扎实化解煤炭 行业过剩产能实现脱困发展，目前已取得了阶段性进展和实质性成效。整体看，煤炭去产能 仍处于攻坚阶段，下一步推进仍面临诸多有待破解的问题、风险与挑战。随着供给侧结构性 改革不断深化，煤炭去产能下一步的工作，也需要在完成产能退出与减量重组各5亿吨的数 量任务基础之上，更加深刻地探究煤炭产能过剩的根源，更加注重去产能的质量与效益，更 加注重去产能内涵的丰富及其对供给侧结构性改革工作大局的重要性，更加注重下一阶段去 产能目标任务的优化调整以及去产能政策体系的完善协同。 一、我国煤炭行业产能过剩的现状与特征 本轮去产能工作之前，我国煤炭行业产能过剩问题非常突出。一是产能严重过剩，供求 严重失衡。全国实有产能约42亿吨(2015年数据)，正在新建扩建或违规建设的设计能力约 15亿吨，合计总规模约57亿吨，而消费量为39.2亿吨。二是企业组织结构分散，低水平 小煤矿数量众多，煤炭产能呈现小而分散的特征。国家统计局数据显示，我国规模以上煤炭 企业6850家，煤矿1.08万处，平均单井生产能力不到35万吨/年。其中，小煤矿7000多 处，数目多产量占比低。三是煤炭产业市场结构属低集中竞争型。产业集中度国际比较偏低， CR8为35.5%，CR4低于30%，与世界主要产煤国家相比偏低，特大型煤炭企业的市场影响力 和支配力不足，市场结构呈现过度竞争。四是企业负担沉重，行业全面亏损。国有煤炭企业 由2014年整体盈利326亿元转为亏损282亿元，煤炭开采和洗选业企业亏损面已由2005 年的10.0%攀升至2015年的31.5%，亏损面呈扩大态势。五是企业恶性竞争。市场秩序混乱， 违规建设屡禁不止，安全投入不足，事故隐患增多。此外，煤炭行业资源赋存依赖性强，生 产固定成本高，产业结构单一，处于产业链最上游，成本无法往上传导，抗风险能力弱，在 经济下行时问题比较集中。加上多数矿区地处偏远，职工生产生活一体化，缺乏城市、产业 依托，企业困难特别是职工减薪欠薪容易带来社会稳定的压力。 我国煤炭行业产能过剩的基本特征，一是煤炭产能过剩是周期性过剩、结构性过剩、体 制性过剩叠加的复杂产物。二是煤炭产能过剩同时伴随着历史遗留问题，包括企业产权、债 务问题、人员安置、企业社会负担等。三是煤炭产能过剩呈现明显不同的地域特点，去产能 的难度与障碍，在各地也有很大区别。四是煤炭行业去产能后仍具强烈复产冲动，只要长效 机制尚未建立，行政手段只能在短期内起到压制作用，无法解决微观主体的决策激励问题。 二、煤炭行业去产能的阶段性进展和实质性成效 为积极稳妥化解煤炭行业过剩产能，中央与地方陆续出台了一系列相关政策文件。梳理 总结本轮去产能政策，可以概括为“明晰的顶层设计”和“因地制宜的地方政策”两大特点。 中央层面明晰的顶层设计。2016年2月，国务院出台了《关于煤炭行业化解过剩产能 实现脱困发展的意见》。该文件明确了煤炭行业去产能目标，即从2016年开始，用三到五 年的时间，退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右；同时提出了近中期我国煤炭行业去 产能的路线图，主要路径是“控增量，去存量”。由于煤炭行业“去产能”工作涉及面较广， 为加强政策引导，形成部门合力，经国务院批准，建立了由25个成员单位组成的化解钢铁 煤炭过剩产能和脱困发展工作部际联席会议制度，统筹推进化解过剩产能各项工作。同时， 相关部门密集出台了8大专项配套文件，覆盖奖补资金、财税支持、金融支持、职工安置、 国土、环保、质检、安监等方面，形成了较为系统的煤炭去产能政策体系。 地方层面因地制宜。在中央政策的指导下，各省结合供给侧结构性改革文件，分解并落 实煤炭去产能任务要求，细化各项配套政策。梳理地方政策可以发现，各省出台的煤炭去 能措施，有一定的共通之处。一是严控新建煤矿项目审批。二是推进煤炭企业改革兼并重组。 三是执行276个工作日和节假日公休制度。四是对存在安全、闲置等问题企业注销安全生 许可证、收回开发权。五是完善煤炭市场机制。六是制定退出过剩产能任务安排。七是引导 过剩产能主动退出。八是合理安置职工。九是加强煤炭安全清洁高效生产和消费。十是加强 煤炭产能科技创