大部制语境下行政规范.docVIP

大部制语境下行政规范 本文 目前来看，我国行政监督主要包括监督机关对行政机关及其公务员的经济行为进行审计监督、对行政机关及其公务员违纪行为进行行政监察等两种手段。这种内部监督体系在实践中确实发挥了“治病”和“保健”的作用，但也存在着一些无可避免的问题。在“大部制”改革的推动下，地方推行的监督模式及相关改革的侧重点因地制宜，对症下药。（一）“大纪检”的随州模式随州的大部制改革一直走在全国的前列，其改革的思路、力度、成效引起全国人民的极度关注与称赞，尤其是在监督方面，敢“冒天下之大不韪”，争做第一，为这次全国的行政体制改革树立了一个范式。具体来说，就是按照职能相近、业务相关、工作数量相当的原则，把原有的纪检、监察、审计监督机构进行合并与重组，组成“大监督”部门。根据整合后机构的大小和规模，设立若干派出机构，如纪工委和监察分局等，实行分片集中派出与分部门派驻结合的方法，负责整体纪检监察工作。将那些垂直管理单位、上级派驻单位分别划分到这些派出机构的管辖范围内。将纪委、监察原有的“双重领导”变为由上级纪委、监察直接领导。与此同时，在人、财、物、执法等方面保持相对独立性，领导由上级任免，编制由编制管理机构核定，经费由财政直接划拨。这样既保持大部门与监督机构之间必要的协作，又维护监督的独立性和权威性。这种监督模式既有“大部制”的大部门特色，又达到了“三分制”板块独立、分权制约的目的。随州的“大纪检”模式，可以称得上是一次比较成功的探索，引来不少专家学者的称赞，很多探索“大部制”的地区也积极效仿。但这种体制模式有一个极大的缺陷，那就是内部监督不能到位。其关键原因是自我监督缺乏内部动能，决策环节与执行环节独立分开，各司其职，不存在实质性的互相监督和自制性的自我监督，容易导致“两足鼎力”，各为其政。虽然要求决策部门和执行部门内部之间进行互相监督，其结果也是走过场或是互损与整体性的自我损害[1]。只要大监督部门认为决策部门与执行部门的工作没有问题，那么决策部门和执行部门是绝不会自找麻烦的。（二）“党政统合”的顺德模式顺德此次的机构改革，整合纪检、监察、审计、信访职能统一由纪委（政务监察和审计局）行使，把部门监督权统归党务，监督权整体外移。区纪委(政务监察和审计局)负责对区委和区政府的党务、政务工作进行纪律和绩效监督，并且向各局派驻纪检(政务监察)机构或专职人员，负责对所驻机关进行纪律和政务绩效监督。同时，进一步强化人大监督、政协监督、新闻媒体监督和社会监督，健全以党政领导为重点对象的问责制度。顺德把纪检、监察、审计、信访职能集中由纪委行使，尤其是信访部门归入纪检监察，意味着信访真正成为一种监督力量，而不是现行很多地方的“维稳工作”；审计是传统的政府部门，顺德把其归入纪检监察，实际上是把部门监督权统归党务，并新成立一个行政审批监督室，让审批晒在阳光下，提供了以监督机制解决社会稳定的一条路子。通过监督权外移，建立起党政监督既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，实现监督有力到位。顺德模式以“党政联动”之举让人眼前一亮，监督的扁平化、合并同类项、高效廉洁等方面都有所创新，但是也存在一些让人争议的问题“。党政双轨行政”的双重领导方式的权力体系使得在行政三分之上还要统一在党的领导下，行政管理与党的统一领导之间就不可避免的存在冲突与紧张关系。在实际的政治行政运行过程中，行政系统难以形成独立性。政府下设的部门监察政府，纪委监察党委，这是典型的左手监督右手，其成效可想而知。完善监督必须有一个独立的部门（可命名为监察院），不隶属区政府，接受党委领导，变双重领导为垂直领导，监察院可成为人大常委会的一个独立部门。（三）“独立直属”的深圳模式深圳最初的设想是，对政府部门进行撤并和调整，设置若干决策局、执行局和一个独立的监督局。在行政体制内部，建立一种独立的、直属于市政府的行政内部监督机构，把原有的监察机构和审计机构整合成一个相对独立的监督部门——监督局，赋予其更大、更独立的行政监察权，直接隶属于市长，听命于市长的指挥。监督局依照决策局和执行局订立的“行政合同”或“绩效合同”所确定的双方的权、责关系，行使考察和监督之职。同时联合专家委员会和听证会来实现对决策过程和执行过程的监督，主要进行法纪监督、政策评价、会计审查和绩效监督等。实质上，这是为减少改革的阻力与难度直接沿用传统行政体制下内部监督的模式。深圳的“行政三分制”改革是在法权统一的基础上把事务管理权在决策、执行、监督三个部门进行分化,监督机构并不像香港等地的监督机构享有法权，它不是独立于行政系统外的监督机构，而是行政系统内的依靠行政权力的授权而实现的监督职能，是对行政权力的负责而不是对法律的负责，因此它是一种内部监督机制[2]。没有法律保障的监督机构的工作更容易受到内部行政权力的影响，深圳市的“行政