PPP项目操作的五个阶段.pdfVIP

2015 年什么最火？ PPP 成为当之无愧的火爆词之一。然而， PPP 概念再火， 也只是词上的火爆， 却并非本身成效好而带来的火爆。 从 PPP 项目的落地率低，形成“叫好不叫座”的尴尬局面，便可见一 斑。其原因究竟出在什么地方，有很多关键问题值得深思。 财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行 ) 》(财金 〔2014 〕113 号)( 简称 《操作指南》)将 PPP 模式的操作程序分为 5 个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交。五 个阶段按照 PPP 项目操作逻辑前后连接， 形成完整的 PPP 项目采购 流程，其中任何一个阶段出现问题，都可能导致 PPP 项目失败。 项目识别阶段 项目识别阶段的主要功能是挑选适合采用 PPP 模式的项目，包括项 目发起、项目筛选、 物有所值评价和财政承受能力论证 4 个步骤。 项 目识别环节的各项工作主要由政府负责， 其关键问题包括以下几个方 面： 第一，明确项目筛选责任主体 目前，在国家层面上 PPP 牵头机构有两家，分别是财政部和国家发 改委。在执行阶段，要明确项目筛选责任主体，这是成功采用 PPP 模式的前提。 第二，明确项目筛选标准 根据《操作指南》的筛选原则，“投资规模较大，需求长期稳定， 价格调整机制灵活，市场化程度较高的基础设施和公共服务类项目” 1 适宜采用 PPP 模式。但是这个原则属于定性描述，筛选标准并不明 确，在实际操作中很难落实。 第三， PPP 政策缺乏操作细则 目前从国家到地方，出台的政策比较多，但都缺乏操作细则。财政 部的承受能力论证细则 ( 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论 证指引》 ( 财金〔2015 〕21 号)) 刚出台不久，物有所值评价细则还迟 迟没有推出。这种情况下，每个地方在做 PPP 项目时，根据自己的 理解来进行物有所值评价和财政承受能力论证， 这就会导致评价和论 证方法混乱，给人为干预论证结果留下空间。 第四，如何界定社会资本 国务院办公厅最新发布的 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本 合作模式的指导意见》 ( 国办发〔 2015 〕42 号) 中对“社会资本”进 行了定义，指出“对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在 其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、 得到妥善处置并明确公 告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下， 可作为社会资本参 与当地政府和社会资本合作项目。”但是，对于其他控股国有企业， 还是没有清晰的阐述。 第五，如何界定公共产品的范围 公共产品和公共服务首先强调的是一个公共性， 政府对社会资本提供 的服务的质量、数量或价格应有一定程度的制约。然而，部分地方政 2 府为快速推动项目、增加政绩，将 PPP 模式应用于商业地产、园区 开发等纯竞争性领域的项目，与 PPP 模式的本意不相符。 项目准备阶段 项目准备阶段是为项目实施做