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小议公共管理的均等化及有效供给 ［论文关键词］基本公共服务；均等化；有效供给；福建省 ［论文摘要］文章先探讨基本公共服务均等化与有效供给统筹考虑的基本内涵、要素和评价标准，并以福建省为例分析基本公共服务均等化与有效供给实践上存在的深层次矛盾和问题，进而提出基本公共服务均等化与有效供给的创新战略。笔者认为，基本公共服务均等化与有效供给是两个相互联系的方面，在利用财政手段等推进基本公共服务均等化的同时，还必须重视公共服务的有效供给，推动公共服务质量的持续改进。推进基本公共服务均等化，让改革的成果更多地惠及全民，是当前深化行政管理体制改革、建设服务型政府的基本要求。本文探讨基本公共服务均等化与有效供给的理论基础与创新战略问题。 一 公平正义是社会有序运行的基本原则，正如罗尔斯所说的，“自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等的分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”。［1］正是如此，公平正义作为公共行政与公共政策的核心主题，也是公共服务供给的重要标准。［2］［3］即使是当代民营化大师萨瓦斯也曾指出，“公共服务绩效很大程度取决于提供服务的设施、资源在空间上的公平分配”。［4］ 当前，我国已经把公平正义确立为社会主义和谐社会的基本特征，基本公共服务均等化即是促进公平正义的关键。但是，必须看到，对于基本公共服务均等化而言，仅仅强调公共服务财政经费的划拨与转移仍远远不够，对于公共服务的输送机制、质量水平、效率效益和实际可获得性的关注同样至关重要。这是因为，对于公共服务的绩效来说，效率、效益和公平是三个相互联系而不可或缺的评判标准。［5］这意味着，基本公共服务均等化战略目标的实现，不仅要依靠财政投入力度的加大，还需要公共服务有效供给的水平不断提高。而所谓的有效供给，就是指通过公共服务制度体制的完善（如国家和地方的财政与事权配置）、提供机制与工具的改革（运用竞争性、志愿性的工具以及新型供给技术）、质量持续改善（服务质量改进、评估与监督）等来改善公共服务自身的体系，促使用于公共服务的社会公共资源得到充分的利用，保障公共服务高效、优质、准确地输送给需求者。 基本公共服务均等化的程度主要取决于两个变量：一是经济发展能力（决定财政汲入水平），二是公共服务供给水平。目前我国在公共服务领域出现的问题，主要根源并不在于没有提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排和机制工具，导致公共服务供给处于粗放状态。如果没有高效的制度安排、多元的供给主体、灵活的供给机制的保障，就不可能真正推进基本公共服务的均等化。从这个角度看，推进基本公共服务均等化，需要解决的首要问题是调整和优化政府职能，改善公共服务体系，提高公共服务有效供给的水平。基本公共服务均等化与有效供给的协同推进，意味着我们必须处理好以下关系： 第一，公平与效率的关系。公共服务供给的公平与效率并不是简单对立的，而是统一起来的。一方面，公平出效率，没有一定程度的公平，就不会有效率，也不会有福利增加；另一方面，效率保公平，没有高效的制度安排，只会导致更大的资源浪费。毕竟，我国目前经济发展的水平决定我们不可能建立一个高投入、高享受的公共服务均等化体系。在特定的财政资源约束下，寻求公共服务有效供给的创新措施，也是推进基本公共服务均等化的重要内容之一。基本公共服务均等化，绝不是数字上的财政投入走向公平，更关键是使均等化的措施能确实解决就业难、上学难、住房难、看病难等关系群众切身利益方面的问题。 第二，投入与产出的关系。基本公共服务的财政能力与投入均衡性是测量均等化最为直接的方法与途径，它直接一个政府是否真正把提供公共服务作为核心职能。人们往往以为财政资源的增加会自动地增加教育、医疗等基本公共服务的输送，但许多研究已经表明，分配更多的公共资源到基本公共服务并不意味着输出更好的结果。在一个管理不善（mismanagement）、寻租与腐败滥觞、贫困瞄准（poortargeting）不确的环境下，公共投入就可能出现资金漏出（leakage）问题，即有限的财政资源并没有真正地用到改善那些确实需要基本公共服务的人口身上。［6］同时，单纯从财政投入状况来测量基本公共服务均等化并不能准确反映公共服务的实际结果、效率与可获得性程度。 总的来说，处理好基本公共服务均等化与有效供给的关系，就必须确立以下综合性的标准来评判公共服务供给的绩效： 平等（equity）。平等绝不是财政经费的均等化，而是指公共服务的平等支付、平等结果、平等投入和平等需求满意度的有效结合。平等支付意味着人们为相同数量、质量的服务支付相同数额的费用，不因地区、身份、单位而有所不同。平等结果是指所有地区和所有个人都应该