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广播公平原则管制管理论文 摘要：媒体垄断导致了言论表达载体的垄断，使得一般公众因无法借助大众媒体表达其意见而造成言论表达不公平的现象，阻碍了公众对公共问题的讨论。美国广播管制中“公平原则”的主要功能在于维持媒体意见表达的公正和平衡。尽管该原则在美国一定程度上被废止了，但它却在其他国家和地区被广泛接纳，而且随着媒体集中化程度的增加，美国国内复兴该原则的呼声正日益强烈。对公平原则的考察有助于深化对我国广播管制改革的思考。 关键词：言论自由；广播管制；公平原则 “思想自由市场”理论是17世纪以来约翰·弥尔顿等资产阶级思想家阐释言论自由的哲学基础。然而，媒体垄断的现实使人们对该理论的有效性产生疑虑。自19世纪末开始，媒体的集中化和垄断现象愈演愈烈，使经济和政治上的弱势者无法借助大众媒体表达意见，造成思想和言论表达的不公平，此即“思想自由市场”的失灵，这为政府管制媒体提供了理论及现实基础。公平原则即是在此背景下由美国联邦通讯委员会(FCC)在广播领域内提出的一种管制政策。本文旨在通过考察美国广播电视领域内公平原则的历史及现状，为我国在媒体领域建立类似制度和规则提供参考，以保障公众公平和利用媒体的权利，恢复媒体市场中各种力量的平衡。 一、公平原则的产生及其司法确认 从美国的历史看，公平原则的产生与国家广播管制政策的演变一脉相承，也与电讯技术的发展及对社会生活的影响密切相关。FCC和联邦最高法院均认为公平原则对广播的管制原理建立在无线电频率稀缺理论之上。即传输无线电信号的电磁频谱或波长是一个有限的媒介。正如一条现代高速公路只能通行一定数量的车辆，波长也只能容纳一定数量的无线电信号。高速公路上车辆过多会导致事故与堵塞。太多的无线电信号充斥在频谱上也会导致类似的混乱。信号会相互重叠与干扰。于是，频率稀缺的现实以及潜在的信号干扰迫使这一工业不断请求设立一个比商业部权限更大的政府机构，即～一个可以根据具体的管理规则给申请人分配频率的机构。在1943年的“NBC诉合众国案”中，弗兰克福特大法官首先依据频率稀缺理论确认了广播管制立法的合宪性。为了保障美国民众在广播方面的最大利益，政府将空中的频率资源视为一种公共财产，根据《1934年联邦通讯法》建立了FCC，以“公共利益、方便和必需”为标准发放广播许可证并制定和执行相关管制政策。这样，频率的有限性成为FCC管制广播的前提，公平原则即是其运用准立法权基于公共利益标准而形成的一种管制规则。 公平原则自1934年建立后，FCC就开始阻止广播电台所有者有偏见地报道争议性问题。1940年FCC提出“五月花原则”，禁止电台所有人在广播中插入偏向性的编辑意见。1946年，FCC发布“蓝皮书”，暗示广播电台有报道社会争议性主题的积极义务。此时，美国全国广播协会游说FCC推翻“五月花原则”，并确认广播电台的编辑权。1949年，FCC认可了广播电台的编辑权，但是在《关于广播持照人编辑意见的报告》中认为电台有义务公平处理争议性问题，指出“公共利益要求相对立观点之间自由和公正的充分竞争，因此委员会认为该原则适用于所有公众对重要问题的讨论”，这是对公平原则基本涵义的首次阐述。1959年，美国国会修订《1934年联邦通讯法》，将公平原则写入法律，在第315(a)条中规定：“广播持照人应当为在重要公共事件讨论中相互冲突的观点的表达提供合理的机会。”根据FCC的政策，公平原则对广播公司主要施加了两项积极性的义务。第一，它们必须留出一段合理的时间报道它们的服务区内为公众所关注的重大的具有争议性的问题。第二，一旦报道了这些问题，广播公司必须为围绕这些问题产生的相互冲突的观点提供为大众所知的合理机会。 然而，公平原则的执行从一开始就充满了争议。起初该原则在实践中极少适用，直到20世纪60年代FCC加强了执行力度后，其合宪性才开始受到质疑。不过，美国最高法院在具有里程碑意义的1969年“红狮广播公司诉FCC”案中明确维护了公平原则的合宪性。1964年11月，由于红狮广播公司播出了哈吉斯对库克的攻击，库克要求红狮广播公司提供回应哈吉斯的机会，而该公司认为公平原则中的个人攻击规则仅要求广播公司在被攻击者没有赞助的时候提供免费的回应时间，因此该公司要求库克首先必须证明自己无法找到赞助。在随后的申诉中，FCC裁定库克无须证明他既承担不起费用也找不到赞助。FCC认为，公共利益要求公众得到获悉另一方观点的机会，即使广播公司必须自己承担回应时间的费用，它仍负有为被攻击者提供回应时间的义务。 在联邦最高法院对“红狮案”的复审中，参加审判的七位法官一致认为公平原则没有违犯宪法第一修正案，FCC的立场符合宪法。怀特大法官指出：“第一修正案的目的是保护和促进传播交流，如果它不允许政府