征地拆迁中农民权利的法律保护.docxVIP

第一章总论 第一节概述 一、 讨论范围 “征地拆迁”包括“征地”与“拆迁”两种紧密联系的行政法律行为。“征地” 是指政府为了实施城市村镇建设规划，进行国民经济和社会开展及其它各类建设, 依照法律规定的批准权限和程序，改变农村集体经济组织所有的土地权属，将其 收为国有，并给予农村集体经济组织及个人补偿的行为1。而“拆迁”指的是政府 为了重新开发和利用土地，撤除地上建筑物及其附属物，迁移建筑物及其附属物 原所有人和使用人，并依法对其进行补偿安置的行为。 我国立法上所有的“征地”或“征用土地”都应当作“征收土地”解释。“征 用”是不改变所有权归属，将标的物所有权中的占有、使用、收益三种权能通过 行政强制手段收归国有，而处分权能仍然保存给被征用者。“征收”那么是彻底划断 产权关系，国家取得标的物最终处分权。立法上之所以以“征用土地”来命名征 收土地的行为，与立法技术有关。习惯上，对普通的动产一般适用“征收”，对不 动产（主要指土地、房屋及其附属物及民法上通常作为不动产来管理的车辆、船 舶等价值较大的动产）一般适用“征用”。实践中，“征收土地”及“征用土地” 是同时存在的，在国家临时使用集体土地进行防洪排涝、修建临时性建筑物的场 合，一般适用“征用”而不适用“征收”。本文所指的“征地”，是指“征收土地”。 征地拆迁涉及到行政法律关系和民事法律关系，权利主体具有多样性。但本 文所讨论的权利保护不包括对开发商权利的保护，但包括了对农村集体经济组织 的权利保护。农村集体经济组织被视为内部成员的委任人，大局部拆迁补偿安置 措施实际指向的是农村集体经济组织的内部成员。成认保护农村集体经济组织就 是保护其内部成员便于分析问题。 二、 征地拆迁行为的法律性质 大多数市场经济国家和地区都建立了强制性土地收购制度。虽然法律名称上 各国和地区有所不同，如英国称为“强制征收”或“强制取得”，日本称为“土地 征用”或“土地收买”，台湾称为“土地征收”，香港称为“官地收回”，但实质内 容根本相同。 国家以主权者身份征收非国有财产并不是一开始就有的。资本主义国家在自 由竞争时期曾宣称私有财产神圣不可侵犯，以财产权划定受保护的个人自由与政 府合法权力的界限。但是随着资本主义国家从消极的“社会守夜人”的角色转变 到积极的“社会监护人”角色，开始重视公民与社团的社会义务。某些私人所有 或占有的财产需要用于公益事业，但又难以通过市场化运作转变为公众所有的， 为了社会公益事业开展需要，各国宪法和法律都作出了国家可以征收或征用个人 财产的规定。 在确定政府有权对集体所有的土地实行强制征收的前提下，征收双方关系仍 然存在如何定位的问题。有人认为是一种“强制买卖关系”，也有人认为是一种“纯 义务关系”。二者主要差异在于补偿价格。如果成认征收双方存在买卖关系，那么, 政府就应当尊重土地使用者对其占有土地的经济利益追求，征收土地的政府部门 应当按与原土地使用者对其占有的土地权利和利益相一致的价格进行补偿。例如, 原土地作为商业用途的，或者作为高档商品住宅使用的，应当高额补偿。如果认 为双方是一种“纯义务关系”，原土地所有人和使用人交出土地是作为在一个主权 行为下任何组织和个人应尽的义务，那么无需考虑土地价格，只需对原土地使用人 进行“抚慰性”补偿和安置。西方兴旺国家及大局部开展中国家都采用的是“强 制买卖关系”理念，以保护相对人利益。 我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的方案经济体制时期形成的2, 征地行为的单方性和强制性比拟明显，似乎表达政府与被征地一方的“纯义务关 系”。政府无须与土地所有者一一农村集体经济组织磋商土地征收问题，补偿安置 价格也由政府说了算。这种做法是长期的方案经济的习惯做法，也是我国普行的 宪法理念造成的，即过分强调政府的“主权者”地位，在这一理念下，被征收土 地一方的利益通常被漠视。 本文认为，我国土地征收制度应由“纯义务关系”向“强制买卖关系”转变。 这是由于政府本身的行为应适应市场经济的要求。土地征收制度作为土地有偿使 用制度改革的一项创新制度，应当以市场化的方式进行运作，按照价值规律来配 置土地资源。如果根本不考虑土地市场价格的存在，那么，假设想通过实施土地征收 制度到达标准土地市场的目的就会发生困难。同时，作这样的定位，由于本身就 处在一个国家强制性的语境下，不会损害政府的权威和主导地位，从而能够保证 土地征收工作顺利进行。 三、征地拆迁的立法缺陷 征地拆迁是涉及到公民财产权，也涉及到公民人身权（在强制拆迁过程中公 民人身权遭受侵犯的事件屡见不鲜），观诸西方各国立法，无不详尽备至，以希通 过立法方法，实现社会正义的公正分配，限制公权力，保护公民利益。在这一点 上，我国应当向西方学习。1998年公布实施的《土地管理法》对征地行为设置了 少量条文，