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PPP项目股权变更与转让 一、现行政策梳理 １、2014 年 11 月 26 日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资 的指导意见》［国发（ 2014）60 号，以下简称 60 号文］中，对“建立健全政府 和社会资本合作（ PPP）机制”从四个方面进行了规范，其中“健全退出机制” 是重要的组成部分。 明确要求“政府要与投资者明确 PPP项目的退出路径， 保障 项目持续稳定运行。” ２、国家发展改革委为贯彻国务院 60 号文精神，随即发布了《关于开展政府和 社会资本合作的指导意见》 ［发改投资 （2014）2724 号，以下简称 2724 号文］。 该文“加强政府和社会资本合作项目的规范管理”部分， 将“退出机制”作为重 要的一环予以规范， 并提出政府方要“依托各类产权、 股权交易市场， 为社会资 本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道”。上文的附件《政府和社会资本合 作项目通用合同指南》 中，对社会资本方退出安排以“合同的转让”进行了概括 性规范，指出“项目合同应约定合同权利义务是否允许转让； 如允许转让， 应约 定需满足的条件和程序”的意见， 将具体细节全部留给政府方和社会资本方协商 确定。 ３、2014 年 12 月 30 日，财政部下发了《关于规范政府和社会资本合作合同管 理工作的通知》 ［财金（2014）156 号， 以下简称 156 号文］，在“切实遵循 PPP 合同管理的核心原则”部分， 明确提出了“兼顾灵活”的原则， 并要求“合理设 置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整 等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达 20-30 年的合同 执行期预留调整和变更空间。” ４、河南省人民政府《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》 ［豫 政 （2014）89 号］，在 PPP合同管理部分， 沿用了财政部 76 号文的框架性表述。 ５、郑州市人民政府 《关于推广运用政府和社会资本合作 (PPP) 模式的实施意见》 ［郑政（2015）28 号］，在体例上单设“退出机制”一节，除社会资本方非正 常退出机制内容外，还外加了发展改革委 2724 号文的相应内容。 总体来看， PPP项目合同中的股权变更与转让问题已经纳入为国家和各部委关于 PPP机制的应有内容，列入 PPP合同管理和文本的重要组成部分，成为 PPP合同 的关键环节之一，并提出了社会资本退出机制的框架性要求。地方政府关于 PPP 模式的指导或实施意见对社会资本方退出机制的安排， 也是基本偏重于非正常情 形下的临时接管等，对正常情形下社会资本方的退出方面， 规范和细化缺乏新意， 而实践中则存在着一些无法回避的问题，迫使我们对此进行探究。 二 PPP项目合同中的股权变更与转让 （一）为什么要限制股权变更？ 在通常情况下， 在 PPP项目中，尽管合同的签署主体和直接实施主体均是社会资 本设立的项目公司，但是项目的真正实施，仍主要依赖于社会资本自身的资金、 技术和管理实力。 如果项目公司自身或其母公司的股权结构发生变化， 很有可能 会导致不合适的主体成为 PPP项目的投资人或实际控制人， 进而可能会影响整个 项目的具体实施。 有鉴于此， 为了防患于未然， 也为了有效控制项目公司股权结 构的变化，在 PPP项目合同中均会约定限制股权变更的条 款。 （二）限制