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上海与天津清末地方自治的比较 上海与天津清末地方自治的比较――从城市 管理机构建立角度 ? 2021-06-20 12:09:35 张利民 【英文标题】A Comparative Study on the Local Autonomy between Shanghai and Tianjin during Late Qing Period: From the Standpoint of the Establishment of City Management Institution 【作者简介】张利民，天津社会科学院历史研究所研究员。（天津 300191） 【内容提要】 本文从城市管理机构建立的角度，比较了上海和天津地方自治在起因主旨与创办者、城市理念与形制、内容与实效等诸多的不同。认为上海和天津都是中国最早创办地方自治的城市，但是由于创办者的身份分别为政府和社会力量，其兴办自治的初衷、手段、效果，以及与建立城市管理机构的理念等方面都有着较大的差别，并分析各自的特点，进而探讨中国构建城市行政管理机构的路径。 【关 键 词】上海/天津/城市管理/地方自治 中国以城市为单位的行政管理机制是近代以后出现的，从法律上南京政府1928年颁布《特别市组织法》和《市组织法》是对城市行政管理机构的确认，而一个制度的形成是需要长期酝酿和实践的，20世纪初地方自治的一些措施与内容已经具有城市管理机构的雏形。本文从创建城市行政管理机构的角度，比较上海和天津推行地方自治在起因与主旨、城市理念与形制、内容与实效等方面的不同，分析各自的特点，进而探讨中国构建城市行政管理机构的路径。 一 起因主旨与创办者 地方自治的思潮出现于19世纪中叶，从最初的介绍外国政体，到戊戌维新时康梁等人主张实行地方自治，再到一时间“凡关心时局之士皆将以提倡地方自治，树20世纪新中国之先声”，①地方自治的言论“日触于耳”。上海、天津的地方自治都是在清政府谕令在全国推行之前率先兴办的，是南北方两个领风气之先的城市，但其起因、倡办者身份和目的有着明显的不同。 上海兴办地方自治的起因既有租界的影响，也有城市发展的需要。20世纪前就曾发生了因法租界筑路等引发的四明公所事件，南市马路工程局和闸北工程总局的建立都与抗衡租界扩张地界有关，1905年郭怀珠、李钟钰、姚文??等绅商更是鉴于“租界日盛，南市日衰”，②创建了城厢内外总工程局。工程局在仿效外国租界实行的城市管理模式上也较为得心应手，命名工程局、设立巡警、筑路和征收捐税，都可以看到仿效租借工部局的痕迹。南市马路工程局开征房捐时表明，此事“均系仿租界章程”，“租界之人均无异词，南市同此子民，断不致易地抗违不遵”。上海公共租界和法租界当局推行的是中国政治制度中没有的以城市为对象的管理机构，如纳税人会议、工部局董事会，以及下属的各个部门，成为中国政府和绅商创办工程局最为直接的参照物，城厢内外总工程局设立的呈文中，明确表示是“仿行各国地方自治之制”。城市的迅速发展，使得社会治安、道路交通和环境景观等难以适应，逐渐恶劣的城市问题成为来华外国人讥讽嘲笑的话柄，而租界内整洁有序的秩序和环境也形成了与中国城区的强烈反差，于是上海绅商等都将修筑道路堤防、治理社会治安作为开办工程局的理由。南市马路工程局要招标修筑马路、桥梁和码头等，开设电灯房解决路灯和住宅照明，建立巡捕房沿街巡逻；闸北工程总局要“建造桥梁，兴筑沿河马路，承办一切事宜”，③意在承揽市政工程；城乡内外总工程局将城区“道路不治，沟渠积淤”作为开办的原因之一。 创办和推行上海地方自治的是城市中的绅商。南市马路工程局和闸北工程总局是绅商提议建立的，后者还由绅商自行筹措款项，城厢内外总工程局也是郭怀 珠、李钟钰、姚文??等绅商创办。从总工程局的主要成员看，有的是离职官吏，如李钟钰、郭怀珠、祁祖鎏等，更多的是有相当经济实力的商人和长期从事教育慈善事业的士绅，如朱佩珍、曾铸、郁怀智、李厚?v、沈缦云、姚文??、莫锡纶、叶佳棠，有的还是官商合一、绅商合一，甚至是官、商、绅士三位一体，都有一定的社会地位和声誉。据学者统计，总工程局董事中商界领袖占60％，议董议员中商界领袖也占到30％以上，④这样的人员构成一直沿袭到上海城自治公所和上海市政厅。因此，代表社会力量的绅商是推动上海地方自治的原动力。当然，绅商的创举也得到了地方政府上海道的支持。如积极鼓励绅商兴办地方自治、接管绅商开办的南市工程局、将政府的南市工程局和闸北工程局统统归入绅商兴办的城厢内外总工程局，决定“所有马路、电灯以及城厢内外警察一切事宜，均归地方绅商公举董事承办”。⑤至于将这类机构纳入地方自治范畴，是政府和绅商响应预备立宪和兴办地方