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PAGE 1 PAGE 1 中国保税区的法津制度建构  我国的保税区是经国务院批准，在靠近港口、机场等交通枢纽地带设立的由海关实施特别监管的经济区域，是我国目前开放度和自由度最大的经济区域。我国设立保税区的目的，是为了利用海关保税等独特条件，最大限度地利用国外资金和技术发展外向型经济，从而带动区域经济的发展。经过十多年的发展，保税区已经为我国扩大对外开放、促进国民经济发展，起到了强化和推进作用。  保税区是自由贸易区的一种。放眼全球，先立法后设区，是世界上很多国家自由贸易区成功发展的重要经验。立足国内，由于当前缺乏全国统一的有关保税区管理的立法，各个保税区所在省市、相关管理部门纷纷从不同的管理角度动身，出台了各具特色的地方性、部门性的立法或政策。从发展上看，尽管我国保税区已运作了十几年，然而其性质、功能、管理体制和运作方式等等重要事项，都还没有以法律形式作出明确。特殊是，在我国入世之后，对外开放、招商引资将向纵深发展，保税区在连续加强基础设施等硬环境建设的同时，更应加快以法律制度建构为核心的软环境建设。  就法律制度建设而论，除了须在法律位阶上对国内保税区的性质、功能、宏观管理等作出统一规定外，还需要对现有调整保税区运作的各种立法规定加以完善，并对各保税区在实践中所创造的行之有效的经验和做法，专心予以总结并准时提升入法，以加快我国保税区的发展。  一  当今时代，经济全球化和区域经济一体化的进程不断加快。在我国加入WTO之后，我国保税区的原有优势将渐渐减弱，保税区所面临的竞争将更为激烈。为此，适应这一时代潮流的变化，遵循国际惯例，有章可循地发展保税区，势将成为国内保税区走向壮大的共识性选择。相应地，在国内立法的应对上，特殊是在制定全国统一的保税区管理法律的活动中，应充分借鉴国际通行规则和国际惯例，遵循WTO原则和相关规则，结合我国的入世承诺，制定出既符合我国国情又契合国际通行规则的法律规范。  首先，在制定保税区管理条例等立法活动中，须遵守WTO基本原则和相关规则，同时结合我国的入世承诺，有的放矢地进行立法。一般认为，WTO的基本法律原则包括非卑视性贸易原则、公正贸易原则、关税减让原则、透明度原则等。它们既是构建WTO协议之基石，也是有序全球经济一体化之法律平台。毫无疑问，这些普适性的原则，我国的国内立法包括保税区立法，都要一体遵循而不得抵触或与之背离。  其次，我国的保税区立法应吸取世界自由贸易区管理的成功经验，取其精华，为我所用。比如，1973年于日本京都签订的《关于简化和协调海关制度的国际公约(京都公约)》，是世界上有关自由贸易区的重要公约。该公约总结了世界上自由贸易区几百年发展的成功经验，是国际上同类区域管理所需遵循的共同准则。我国已于2000年在设在布鲁塞尔的世界海关组织总部签署了修订后的关于简化和便利海关手续的《京都公约》，该《公约》对我国具有约束力。对于该《公约》规定的原则和规则，应在国内法中予以贯彻，或者结合我国的国情予以变通后落实。究竟，《京都公约》原则部分的标准条款之一已经明确指出：“自由区适用的海关规则，应按本附约的规定实施。”  再次，我国的保税区立法在遵循中央统一立法、统一管理的前提下，也要充分发挥地方立法的积极性、主动性。这一支配，完全符合《京都公约》的原则规定。《京都公约》在原则部分的标准条款之二明确确定：“关于设立自由区的规则，可以运往该区的货物种类，可在区内对货物进行加工，均由国家法令规定之。”该《公约》在原则部分的标准条款之三也指明：“关于自由区的建筑和布局以及海关监管的支配等规定，应由海关当局拟定。”据此，在中央立法对保税区管理事项只作原则性规定的或者是中央立法不相宜做出详细规定的事项，各保税区所在地的地方都可以依据当地的实际状况，积极制定相关实施细则和配套措施。  二  自1990年5月经国务院批准在X市设立中国第一个保税区以来，保税区的发展至今已有十余年。然而，迄今，尚无一部全国统一的有关保税区宏观管理的法律。立法上的滞后，直接导致保税区在发展中对自身定性、定位、发展目标等的不明确。十几年间，各保税区所在地方先后制定了相关的管理方法，国家相关主管部门也制定了一些规章，规范了保税区的发展。但是，由于法出多门，加上各地、各主管部门缺少统一的协调，各自为政，很多规定相互矛盾、相互冲突，给保税区的发展带来了不容回避的难题。  例如：《保税区海关监管方法》第十三条规定：“从保税区运入非保税区的货物，根据进口货物办理手续；从非保税区进入保税区的货物，按出口货物办理手续，出口退税根据国家有关规定办理。”而财政部于1995年发布的一个规章规定：“对非保税区运往保税区货物不予退(免)税。”1998年，财