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公共政策失败原因及策略 【摘要】公共政策执行是一项复杂的社会实践活动 , 在政策实施过程中 , 政策执行的有效性 常常受到各种原因影响而出现执行活动 “偏离”政策目标 , 有些 “偏离”是适度的 , 有些 “偏 离”是过度的。公共政策执行过程中的“偏离”并不都是坏事 , 有可能是制度创新 , 创造性 地执行政策 , 是对目前政策目标的超越 , 是更好的政策实现 , 政策“偏离”达到了与政策实 现的统使政策结果在整体上符合政策目标 , 这是积极适度的政策“偏离” ; 政策“偏离”也 许是政策规避 , 或许是部分实现了政策目标 , 或许完全背离了政策目标 ,政策“偏离”与政策 目标实现形成对立。 【关键词】公共政策 /政策失败 /政策偏离 一．公共政策执行相关理论 政策执行与政策失败的理论溯源公共政策是政府管理国家和社会公共事务的主要手段 , 公共政策过程是政府过程的核心。 作为一个动态的行为过程 , 它包括政策制定、 政策合法化、 政策执行、政策评估、政策终结等具体过程 , 而政策执行过程是政府政策过程的关键环节。 随着我国社会的转型和体制的转轨 , 致使政府的政策执行功能出现了障碍 , 尤其是公共政策 执行过程中出现了不少政策执行活动“过度偏离”政策目标的现象 , 严重影响了公共政策的 权威性和社会公共利益的实现。虽然目标偏离是政策执行的常态 , 我们“无法要求政府行为 的绝对理想化 , 但也不能允许政府行为的随意化 , 恰当的做法就是寻求政府行为特别是政治 经济调节行为的‘适度’ 。”否则 , 会削弱政策的权威性 , 危害国家和人民的利益。因此 , 应 寻求减少政策执行活动“过度偏离”决策的措施 , 力求决策与执行的有机结合。本文在假定 我国政府的决策是合法正确的前提下 , 主要探讨当代中国公共政策“自上而下”执行过程中 出现的“过度偏离”政策目标 , 进而导致不当甚至非法的政策执行现象。 政策执行研究的学术渊源来自于传统的政治—行政二分法。古德诺提到： “在所有的政 府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行功能。 在所有的国家中也都存在着分立的机关， 每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种 功能的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。 ”[1] 若是通过经验去观察政治与行政的 划分， 确实令人感觉任何一个国家在治理的时候， 所有事务都是政治性的。 然而， 如果将目 的与手段、 价值与事实、 目标与工具、 规范与实证进行区分， 而且这种区分实际上是可以的， 那么对政治与行政两者进行划分则有其必要， 而且也是可能的。 正是由于政治与行政的区分 成为可能，所以早期行政学理论认为：在国家系统中，从横向来看，主要是立法机关、司法 机关在发挥政治功能， 行政机关功能是将政治功能具体化， 使之得到执行， 同时允许发挥自 由裁量权进行创制。 从纵向来看，行政机关内部官员可以分政务官 （或称为政客） 和事务官 （或称为文官） 两类。政务官主要从事确定路线、 方针以及制定政策， 人事任免和分配资源 等具有政治性功能的事务。