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美国行政法官独立化进程评述(2) 三、联邦行政法官的首席法官负责制度 “行政程序法虽然创造了行政法官这一独特的职务，但并没有给予他们联邦法官的地位。”〔８〕联邦行政法官虽然由文官事务委员会管理，但被分派到特定的行政机关任职，不象州行政法官集中使用制中的行政法官可以为不同的行政机关服务，所以往往与行政机关有比较密切的关系。于是从本世纪的３０年代起，就有人倡导设立一个独立的联邦行政司法机构，但该建议不仅被国会拒绝，还要求联邦行政法官向行政机关内的非行政法官长官负责。目前，联邦行政机关在与行政法官的关系上，有的任命一个首席行政法官负责行政法官工作，如联邦运输局；有的任命一个高于行政法官职位的领导（ｄｉｒｅｃｔｏｒ）负责行政法官工作，如美国联邦内务部；还有的由一个负责裁决工作的裁决官员（ｊｕｄｉｃｉａｌ ｏｆｆｉｃｅｒ）或负责听证工作的听证官员（ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｈｅａｒｉｎｇ ｏｆｆｉｃｅｒ）负责行政法官工作，如邮政服务部和移民事务办公厅。但无论名称怎样变化，无非两种类型：一种由行政法官自己领导自己，即作为长官的首席行政法官领导其它行政法官工作；另一种是由其它非行政法官领导行政法官工作，非行政法官由行政机关任命产生，不具有行政法官的独立地位。前者叫作首席行政法官负责制，后者叫作非行政法官负责制。 在首席行政法官负责制中，首席行政法官身兼两职，首先作为主要行政法官在听证程序中发挥特殊的作用，比其它行政法官享有更多的自由裁量权，不但可以决定听证程序的进展，还可以就有些事实和法律文件的含义作出解释；其次，作为行政管理人负责轮派行政法官听证、监督行政法官和其它协助听证人员的行为。在非行政法官负责制中，负责人更多地主持日常行政事务，他们被要求尊重行政法官的独立性，但同时又必须积极参予行政法官的听证工作。这两种方式孰优孰劣还没有定论，但不少学者认为首席行政法官负责制有以下的优点：（１）行政法官们把首席行政法官视为自己的伙伴，认为他更能理解行政法官所遇到的问题，并且在听证工作中能够保持与他们较密切的联系；（２）公众通常认为使用非行政法官负责制连表面上行政法官与行政机关的分离都作不到，而首席行政法官负责制可以增强他们的信任感；（３）大多数非行政法官由政治任命产生，不具有行政法官的独立地位，所以容易受行政机关长官意志的左右，而首席行政法官所受操纵和影响的程度小得多；（４）首席行政法官能为其他行政法官提供实质性问题的指导，并可以组织有关这些问题的研讨，非行政法官的指导则往往注重形式，不够深入；（５）首席行政法官监督行政法官的行为不会引起抵触情绪，非行政法官因为顾忌有干涉之嫌，对行政法官行为的监督不够得力。当然，非行政法官负责制也有自己的长处，由于非行政法官专门从事行政管理日常工作，可提高工作效率；另外，他不具有独立地位由政治任命产生，所以通常工作较认真，而行政法官，由于地位独立，缺乏对其的监控手段，更易发生滥用职权行为；再者，行政法官分散在各地区，不需要集中办公时，一个非行政法官的设置更切实际。 在这样的利弊决择中，首席行政法官负责制似乎更符合行政法官独立化的要求，被视为行政听证制度改革的有力步骤较受推崇。 注： 〔１〕Ａｌｌｅｎ Ｈｏｂｅｒｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｒｅ Ｈｅａｒｉｎｇｓ：Ｓｔａｔｅ Ｃｅｎｔｒａｌ Ｐａｎｅｌｓ ｉｎ ｔｈｅ １９９０ｓ ４６ Ａｄｍｉ Ｌ Ｒｅｒ ａｔ ７５ （１９９４ Ｗｉｎｔｅｒ）． 〔２〕Ｂｅｒｎａｒｄ Ｓｃｈｗａｒｔｓ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｊｕｓｔｉｃ ａｎｄ Ｉｔｓ Ｐｌａｃｅ ｉｎ ｔｈｅ Ｌｅｇａｌ Ｏｒｄｅｒ ３０ Ｎ．Ｙ．Ｕ．Ｌ Ｒｅｖ ａｔ１３９０ １４１３－１４（１９５５）． 〔３〕王名扬著：《美国行政法》第４３７、４５２页，中国法制出版社，１９９５年版。 〔４〕Ｊｏｓｅｐｈ Ｊ Ｓｉｍｅｏｎｅ Ｔｈｅ Ｆｕｎｃｔｉｏｎ， Ｆｌｅｅｉｂｉｌｉｔｙ ａｎｄ Ｆｕｔｕｒｅ ｏｆ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｊｕｄｇｅｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ，４４ Ａｄｍｉ Ｌ Ｒｅｖ １５９ （１９９２）． 〔５〕〔８〕〔９〕〔１２〕Ｉｄ． Ａｌｌｅｎ Ｈｏｂｅｒｇｓ ａｔ７６、８９、９２、７５． 〔６〕《美国示范州行政程序法》第４－２０２（ａ）。 〔７〕１９９２ ＡＬＪ Ｓｕｒｒｅｙ， Ｓｕｐｒａ ｎｏｔｅ ３， ｒｅｓｐｏｎｓｅ ２３ｋ． 〔１０〕Ｃｈａｒｌｅｓ Ｈ． Ｋｏｃｈ， Ｊｒ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｐｒｅｓｉｄｉｎｇ Ｏｆｆｉｃｉａｌ Ｔｏｄａｙ ４６ ＡｄｍｉＬ Ｒｅｒ ａｔ ２７２ （１９９４ Ｓｕｍｍｅｒ）． 〔１１〕Ｆｅｆｆｒｅｙｓ Ｌｕｂｂｅｒｓ， Ｆｅｄｅｒａｌ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｌａｗ Ｊｕｄｇｅｓ：Ａ Ｆ