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构建相关制度共同完善大学章程 从国家、社会、高校三方的关系来看，大学章程的受益主体可以分为外部受益主体和内部受益主体。外部受益主体指国家、社会；内部受益主体指高校自身。 一、大学章程制定的意义 大学章程是根据《教育法》、《高等教育法》等法律规定，按照一定的程序，以文本的形式对学校重大的、基本的事项作出全面规定所形成的规范性文件，其本质是对学校内部以及与学校有关的教育利益的调整和分配[1]。由此可见，大学章程不同于国家的教育法律、法规，也不同于高校的具体规章制度。国家的教育法律、法规是大学章程制定的基本依据；高校具体的规章制度是大学章程细化的体现。因此，大学章程对国家、社会、高校有重要的意义和作用。 （一）对国家而言，大学章程是连接国家高等教育法律和行政法规与各高校规章制度的“桥梁”和“纽带”这种“桥梁”和“纽带”的作用体现在国家作为大学投资者和举办者对章程进行宏观调控高，以保障高校健康、可持续的发展[2]。政府对高校发展的宏观调控表现在两个方面：一方面，大学章程是根据国家的教育法律法规制定的并由国家教育行政部门进行审核通过，实际上在大学章程的制定与审核过程中，政府发挥了调控的作用。另一方面，大学章程可以成为政府参与学校管理的“规范性”文件，以克服政府参与的“随意性”，利于高校按照高等教育自身规律去发展。因此，政府可以通过大学章程对高校发展进行宏观调控来实现高等教育对国家的利益。德国教育家洪堡就曾从国家利益的观点指明了高校发展的意义，他说：“国家绝不应指望高校同政府的眼前利益直接地联系起来；却应相信高校若能完成它们的真正使命，则不仅能为政府眼前的任务而已还会使高校在学术上不断地提高，从而不断地开创更广阔的事业基地，并且使人力物力得以发挥更大的功用，其成效是远非政府的近前布置所能预料到的”[3]。因此，大学章程是政府宏观调控高校发展的法律依据，是实现国家利益的重要法律手段。 （二）对社会而言，大学章程是社会实现高校培养的人才满足社会市场需求的监督窗口高校的三大职能是传授知识、科学研究和社会服务。社会对人才的需求要求高校直接面向社会，为社会培养出更多的适应性人才。这就需要高校一方面根据高等教育自身发展的规律，另一方面也要根据社会对人才的需要，制定科学合理的人才培养模式。因此，大学章程是实现社会对人才需求与高校人才培养对接的监督依据，同时社会的监督也保障了高校人才培养的质量。教育部国家教育发展研究中心主任张力在“谈怎样完善与创新人才培养开发机制”中指出：目前在高校人才培养和社会人才使用之间存在着脱节现象，他认为，人才培养和人才使用之间应建立起有效的融通渠道，也就是做到产、学、研、用的结合，各类学校应该根据供求信息来调整专业设置和教学内容，实现与市场的对接[4]。所以，大学章程作为沟通高校与社会的桥梁，是满足社会市场需求的监督窗口。 （三）对高校自身而言，大学章程是实现高校依法治校和民主管理的根本保证大学章程在高校依法治校中发挥着自律和他律的作用。大学章程在依法治校和民主管理的自律作用体现在以下两个方面：第一，高校要实现依法治校，首要条件是必须有法可依，这里的法是指直接针对大学生存和发展的大学章程，它是高校的“宪法”，因此，学校的各项规章制度和各项事务都必须按照章程进行。第二，高校要实现民主管理，需要完善的内部治理结构，因此在管理过程中以大学章程来规范和明确高校内部治理结构，特别是在明确学校内部各利益相关者的权利和义务方面，并以大学章程为规范，形成政治权力、行政权力、学术权力与民主权力的相互制约机制，使各方充分发挥其应有作用，真正实现高校管理的科学和民主。大学章程在依法治校和民主管理过程中的他律作用主要体现在高校与政府、社会的关系上，国家和社会作为高校管理的间接参与者需要通过大学章程对学校的发展进行监督，从而促进高校发展方向的正确性。 二、我国大学章程的现状分析 改革开放以来,我国开始通过各种教育法逐渐重现大学章程的建设。比如，1995 年开始实施的《教育法》第 26 条规定,设立学校及其他教育机构必须具备首要条件就是要“有组织结构和章程”；第 28 条又规定，学校行使“按照章程自主管理”的权利。再如，在 1998 年全国人大常委会通过的《高等教育法》中的第 27 条规定，“申请设立高等学校应当向审批机关提交章程等材料”,第 28 条规定，“高等学校的章程应当规定学校名称、校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利义务,章程修改程序和其他必须由章程规定的事项”。但是作为受益于大学章程的三大利益主体（政府、社会、高校）并没有从观念和行为上重视大学章程的建设。大学章程在制定和实施过程中仍存在着很多问题： （一）政府对大学章程不够重视主要表现在两个方面：第一，在高校章程