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聚焦——土地一级开发模式与法律风险防范 土地开发有土地一级开发和土地二级开发两大阶段组成。土地一级开发实 施后带动二级开发，形成联动开发。土地一级开发，是指通过对“生地” 进行整理投资开发，达到“三（五或七）通一平”（熟地），最终实现土 地出让过程。政府按照土地利用、城市总体规划及控制性详细规划和年度 土地一级开发规划，先后完成征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础 设施和社会公共配套设施建设，是土地达到出让标准条件的过程。土地一 级开发的模式有如下两种： （一）政府运作模式 政府运作模式是指政府进行土地一级开发运作，土地一级开发所发生的一 切费用均由政府承担。具体可以分为三种类型：一是由政府下属的土地储 备机构直接负责土地的一级开发，如北京市，由北京市土地整理储备中心 （或授权各区县分中心）直接负责；二是由承担土地储备职责的国有企业 或专门承担土地一级开发职责的国有企业负责一级开发，如重庆市，由政 府下属的几大国有企业（如重庆城投）负责；三是由土地储备机构和国有 企业联合负责一级开发，如上海市，由上海市土地储备中心和上海市地产 集团联合完成。 （二）市场运作模式 市场运作模式是指通过招标的方式委托开发企业实施土地一级开发。土地 储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，由开发企业负责筹 措资金、 办理规划、 项目核准、 征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。 目前，土地一级开发市场化运作模式比较成熟的有北京市，如专门制定了 《北京市土地整理和一级开发暂行办法》、《土地一级开发项目招标投标 暂行办法》。 以上两种土地一级开发模式的优劣势如下表所示： 我国首次提到土地一级开发的正式文件是 2000 年 12 月的北京市 《中关村科技园 区条例》 ，该条例中第三章有关规划和环境建设中规定： “中关村科技园区土地 一级开发， 应当服从中关村科技园的同意规划。 ”该条例没有对土地一级开发定 义进行界定，至今土地一级开发仍然以地方政府确定的效力层次低的行政规范红 头文件或政策作为依据，给开发企业带来不确定性的法律风险，具体如下： （一）再融资困难风险 承包人先利用股权投资，成立项目公司，股权投资不能满足土地一级开发 的需要，然后以项目公司为主体进行再融资。项目公司成立之初由于存在 以下原因，导致再融资困难，项目公司面临资金链断裂的风险： 1.再融资风险 2. 防范建议 拓展多元化融资渠道 创新融资的新模式，比如土地资产证券化、土地储备贷款、发行债券或股 权融资、夹层融资、股东借款、信托融资、私募、企业借贷融资、引用外 资等多种形式。在招商引资时，政府除承诺提供担保进行银行贷款外，还 要积极争取国家开发银行贷款，开发银行的贷款由于时间长，一直受到投 资者青睐。 分期分块滚动开发 可在合同中明确约定分期分块滚动开发，按照先易后难顺序分期投资开发。 开发时要加大对基础设施投入力度，提高土地价值，在当地形成一定影响 力。虽然开始投入资金较多，但前期的市场营销效应是投资方加快资金回 转的保证。成熟一块后出让一块，获取出让收益后再投入下块土地，如此 良性开发，可减轻投资者资金压力。 （二）拆迁成本失控风险 1.拆迁成本失控风险 土地一级开发不仅周期长，涉及利益广，尤其是随着公民维权意识增加， 拆迁成本节节升高，导致拆迁成本越来越具有不可控制性，最终导致土地 一级开发成本不可控，现实中很多开发企业因此而半途而废。 2. 防范建议 对项目成本进行总控制 进行细致的尽调，充分对项目规划条件、拆迁难度、资金利用率、开发成 本、销售价格、费用支出、资金风险等，进行财务指标分析、评估，仔细 测算土地一级开发需要投入的资金总量与投入周期，制定科学合理的实施 方案，严格控制投资总额。此阶段最好能邀请投资管理、法律、规划、税 务、建筑造价等专业人士参与。 约定政府包干的方式完成拆迁 拆迁的风险大，为了防止拆迁无限延长及成本无限扩大，建议拆迁工作政 府完成，并约定好拆迁的总成本、时间及违约责任。对于费用支出，建议 投资人选择固定包干的方式，使得拆迁时间、成本处于可控状态。 运用强制拆迁手段加强拆迁力度 土地一级开发面临最大的障碍就是拆迁拖延，有的项目耽误一年甚至更长 时间，加大拆迁成本。对于久拖不拆问题，投资方要协调政府，充分利用 法律赋予的权利进行强制拆迁。被拆迁人以虚高价格向政府要挟时，投资 方可以协助政府进行行政裁决，然后组织强制拆迁，加快土地一级开发的 速度。