设区的市法规体例结构的选择与完善.docxVIP

PAGE 2 设区的市法规体例结构的选择与完善 设区的市法规体例结构的选择与完善  曹瀚予  地方立法体例是指一部法规的表现形式和结构安排，立法体例的选择对体现地方立法特色有独立的价值体现，从立法形式上表现了地方立法的针对性[1]。在地方立法实践中，地方性法规常用的体例，主要有条例、规定、办法等。一些地方性法规对体例的选择作了规定，“属于对国家某项法律的部分内容做具体实施规范，或者在国家没有专项规定的情况下，根据本地实际对某一方面社会关系做比较全面、系统规范的，称条例;属于全面实施国家某项法规的，称实施办法;属于只对某一方面工作做专项规定的，称规定”[2]。地方立法结构是指一个法律文本内部的各个组成要素之间的搭配和排列，主要是指法的章节结构，即章节、条款、项目的划分。按照这个定义，法规的完备体例结构就是指立法主体起草法律时根据内容层次的不同，将一部法规划分为若干章节，节下再设条款等，名称大多为“条例”;简易体例结构则是法规直接罗列条款，不再设章节等复杂结构，名称大多为“规定”“实施办法”。地方性法规选择完备体例还是简易体例属于立法技术问题，其水平高低直接决定着法规质量和水平。尽管已有部分省市对立法体例结构的选择有所规定，但缺乏统一、规范的体例结构选择标准。为了更清晰地发现设区的市法规体例结构中存在的问题，促进立法精细化程度，本文对20XX年《立法法》修改以来山东省17个设区的市所立法规的体例结构进行分析，以期对设区的市法规体例结构的选择贡献绵薄之力。  一、山东省设区的市法规体例结构状况考察  法规是由若干部分组成的统一整体，我们常见到的法规，表现形式是多种多样的，结构和体例也是不同的。下面就以山东省为例，对20XX年7月以来设区的市地方性法规体例结构现状予以分析。  （一）山东省设区的市法规数量及体例选择的比较  20XX年7月24日，山东省十二届人大常委会第十五次会议在考虑各种因素后决定分两批授予威海等14个设区的市人大及其常委会制定地方性法规的权力，20XX年12月1日起，包括原本已获立法权的济南市、青岛市、淄博市，山东省内17个设区的市全都可以开展地方立法。自20XX年7月1日起，截至20XX年12月，17个设区的市人大常委会共制定地方性法规138件[3]，除青岛、济南外均在此期间制定了各自的地方立法条例[4]。其中济南、青岛、淄博三个20XX年前便有了立法权的“较大的市”立法数量远超其余城市，约占法规总数的46.3%。在除地方立法条例外的122件地方性法规中，有105件以“条例”命名，占总数的86%，8件以“规定”命名，以及济南市、青岛市、淄博市的9件“办法”。以“规定”“办法”为名的17件法规中只有《莱芜市既有多层住宅增设电梯规定》是由新获立法权的设区的市制定的，其余16件均由1982年后即获立法权的济南、青岛、淄博三个较大的市制定（見表1）。  （二）法规文本结构设置的比较分析  对以上122件设区的市地方性法规的结构设置进行梳理分析，在章数设置方面，最多的是《日照市城市管理条例》和《青岛市审计监督条例》，共设置十一章;另有十章的3件;设置六至九章的法规81件，占总数的66.4%;“不分章”的法规22件，占法规总数的18%，其中15件由济南、青岛、淄博制定，绝大多数的设区的市法规都选择了完备体例结构。在条文数目方面，平均数是50条，条文数目超过70条的有11件法规。其中条文数目最少的是《潍坊市燃放烟花爆竹管理条例》，全文共19条;条文数目最多的是《日照市城市管理条例》，全文共114条。济南、青岛、淄博三个较大的市法规条文总体较其余设区的市简洁。  （三）设区的市法规体例结构存在的问题  通过以上对山东省内除立法条例以外的地方性法规的比较分析可以发现，在20XX年《立法法》赋予设区的市地方立法权后，不但所有设区的市都制定出各自的地方性法规，而且法规数量高速增加，充分体现出各设区的市地方立法热情。但仅就法规体例和结构选择方面而言，已经暴露出一些问题。  1.法规体例选择单一，偏好“条例”为名。条例是对某一方面的事项作出较为全面、系统的规定，且属于自创性的[6]。山东省内86%以上设区的市地方性法规选用了“条例”这一体例较为完整的形式，表明大部分设区的市立法普遍存在追求体例完整性的倾向。但是法规所需规范的内容却满足不了“条例”的内容要求，不得不填充一些不宜在地方性法规中出现的内容，如上位法已经规定的或各种原则性规范。  2.内部结构“贪大求全”，条文数目繁多。从目前山东省设区的市的立法实践看，许多设区的市立法为了求得“样子好看”，将许多宣言式、无