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“公共利益”的构成   四、 “公共利益”作为法律的基本目标 “公共利益”(public interest)是一个富含价值的概念。在绝大多数情况下，人们用这个词来指代政府可正当追求与实现的目标。 在某种意义上，这个概念的使用往往意味着同义重复：“公共利益”就是指政府可以做的事情，反之亦然。更具体地说，“公共利益”一般被用来泛指某些影响所有人并受到普遍承认的利益，例如健康、安全、国防、环境。 尽管如此，界定什么是“公共利益”一直是一件很困难的事情，因为在纷繁复杂的现代社会，个人利益是多样化的，且彼此之间经常发生难以调和的冲突，因而几乎不可能找到以同样方式影响所有人的“公共利益”。被拆迁户多得一点补偿，就意味着政府手里少了一点资金或开发商少赚一点利润——究竟谁的利益算得上“公共利益”？任何社会的资源都是有限的，如果它被用来提高穷人的福利，可能就意味着减少改善生态环境的投入。 在社会利益高度分化的情况下，如何使“公共利益”仍然成为一个有用的法律概念？ 在语义上，本文将“公共利益”等同于法律（不包括宪法）所追求的最终目标。行政法的基本目标就是公共利益的最大化，加上其相对“合理”的个体之间的分配。 事实上，笔者在此将它作为“效率优先，兼顾公正”的定义。这当然并不可能消除争论，而只是将原先对什么应该是法律的基本目标之