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中央与地方关系 引 言 中央与地方关系是一个历史范畴。中央与地方关系从根本上说，是以集 权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织 —— 国家的一种 政治关系。它产生的必要条件是国家的存在，但它不是与国家同时产生 的。它产生的充分条件是国家地域、人口、管理事务的扩大。从整体上 说，中央与地方的关系问题，是一个事关国家的稳定与动乱、统一与分 裂、兴盛与衰亡的问题。古往今来的国家，都存在着中央与地方的关系 问题，都非常重视其发展变化趋势，探索处理这一关系的规律和方式、 方法。在西方，国家中的中央与地方关系问题一直占据政治经济生活中 心。如美国建国初期联邦党人和州权派的论战，有论著《联邦党人文 集》为证。在我国，自秦朝创建统一的多民族国家以来，中央与地方关 系中的冲突和矛盾从来没有停止过。秦朝的 废分封，立郡县“ ”；汉武帝 的 推恩令“ ”；元代实行行省制， 方天下之治“ ”；这些都是统治者为了处 理中央与地方的矛盾所采取的措施。 尽管集权分权、中央地方是互为依存的、共生的，集权与分权的矛盾和 中央与地方关系并存，但集权是中央与地方关系的主流和基本特征。无 论是中央集权基础上的单一制，还是地方分权基础上的联邦制，中央集 权这一点是共同的。只有中央集权的形式不同、基础不同、程度不同， 没有中央是否集权之分。 随着社会经济生活、精神生活的日趋复杂，不仅国家所担负的政治职能 加强了，而且它所担负的经济职能、社会职能也相应地扩大了，且后者 从频率和幅度上要快、要大，似乎有一种 棘轮效应“ ”。 由于国家职能的扩大，政府自身也变成了服从劳动分工规律的一种职 业。在中央与地方政府之间的分工，就像工厂一样，是一种协作，这种 协作还有继续发展的趋势。然而分权不仅与社会分工相关，分权还有利 于增加地方政府的责任，有益于开展竞争和效率，进而增强地方政府的 参与意识，约束和防止中央高度集权。 有关中央与地方之间关系的问题历来是中国的大问题，对当代中国也不 例外。在全局性的事务方面，如果没有强有力的中央政府的权威，地方 政府微观理性的行为必然导致宏观不理性的恶果，陷入地方主义的泥 淖。为了尽可能减少宏观环境恶化对本地区的不良影响，地方政府会采 取地方保护主义的措施。要克服地方保护主义，就必须在制度上确立和 加强中央政府的权威，改变导致地方主义恶果的博奕结构中的奖惩机 制，在制度上促使地方政府行为自觉不走向地方主义的泥淖，而是走向 合作的策略，为共同解决全局性事务而努力。在改革开放过程中，中国 地方政府的行为出现了地方主义倾向。一般认为，当前中国地方主义主 要表现在如下三个方面：一是地方政府各自为政，各行其事，采取 上“ 有对策、下有对策 ”的策略，中央政府的宏观调控政策在执行过程中往 往变形。二是地方政府之间互相攀比，盲目发展，重复建设，恣意扩大 预算外的基建规模，地方政府行为短期化。三是采取地方保护主义的手 段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍统一市场的形成。地方主 义在宏观经济方面有着极其恶劣的影响，它使得全国资源的合理配置、 产业结构的调整与合理化举步维艰，正在发育过程中的市场受到了严重 阻碍，也使得中央政府的宏观调控难以为继。因此，为了进一步改革开 放，建立全国统一的市场，从而在全国范围内提高稀缺资源的配置效 率，使产业结构合理化，提高中央政府宏观经济调控的效力，就必须克 服地方主义，优化地方政府的行为。这已经成为人们的共识。现在关键 的问题在于怎样克服。当前中国地方主义产生的根源在于改革开放环境 下的地方政府在微观上主观地想通过地方主义来取得更多的地方发展， 而客观的结果却是在宏观上导致了宏观经济环境恶化的苦果。要克服地 方主义，唯一现实的选择就是建立行之有效的制度，在地方性事务实行 地方分权的同时，在全局性事务上实行强有力的中央集权，集中管理具 有全局性影响的公共事务，从而改善地区发展的宏观环境，促进国家整 体发展。，在一个地方政府具有相当自主发展权的政府体制里，相对于 地方政府追逐地区发展而导致宏观发展环境恶化而言，强有力的中央政 府制度