江苏区域规划实施的困难与对策.docVIP

PAGE PAGE 1 江苏区域规划实施的困难与对策 摘要：目标过于宏大、内容比较原则、政府间利益纠葛等因素阻碍了区域规划的实施。建议运用地方立法将区域规划转化为地方政府的法定职责，形成法律规范机制推动区域规划的贯彻落实；设立专门负责机构，以下位规划或专门规划衔接上位规划，形成目标任务分解机制推动区域规划的贯彻落实；运用财税政策扶持弱势区域主体，形成利益补偿机制推动区域规划的贯彻落实。 东南大学周佑勇教授承担省社科基金项目“长江三角洲地区区域规划实施机制研究”，调查分析江苏省域范围内区域规划的实施情况，提出建立多层次转化实施机制，提升区域规划的政府执行力和实施效果。 区域规划是政府对区域性经济社会公共事务进行预先部署，并适用于跨行政区划的行政规划。近年来，我省先后出台《苏锡常都市圈规划》、《南京都市圈规划》、《江苏省沿江开发总体规划》、《江苏沿海地区发展规划》等区域规划，打破行政区划界限，在化解产业同构、市场分割、恶性竞争、重复建设等区域性难题，协调不同行政区利益，推动区域协作方面发挥着越来越重要的作用。但是，从调研情况看，区域规划的实施仍然存在较多困难，规划内容难以落实，规划目标不能完全实现。主要是： 第一，区域规划的自身缺陷制约了实施效果。规划目标过于宏大，规划内容比较原则、模糊与不确定，规划的法律性质和地位不明确。例如《苏锡常都市圈规划（2021 -2021）》实施已近10年，仅在基础设施领域， 原定17个规划项目中有11个处于改变、争论、搁置状态； 312国道改线和沪宁铁路改造基本上没有按照规划执行；“重点建设常州奔牛机场”的规划目标几近落空。 第二，政府间利益纠葛阻碍规划的实施。如长三角港口类规划，国家和长三角两省一市政府先后出台《长三角港口建设规划（2021 年～2021年）》、《长江三角洲地区高等级航道网规划》（2021 年～2021年））等多个区域规划，对长三角地区港口的布局与建设作出了具体部署。但近五年实际情况表明，长三角地区港口“诸侯混战”的局面并未随着众多区域规划的制定出台而得到根本改变。 要提升区域规划的实施效果，避免 “规划规划、纸上画画、墙上挂挂”的尴尬局面，必须增强区域规划自身的强制性与约束力，增强可操作性。 第一，建立法律规范机制，增强权威性和约束力。区域规划本身并不是法律法规，区域规划的实施也不同于法律法规的实施，但可以运用地方立法将原则性、抽象性的区域规划转化为地方政府的法定职责。2021 年湖南省人民政府批准实施《长株潭城市群区域规划》（2021 -2021），2021 年湖南省人大常委会专门针对该规划制定了《湖南省长株潭城市群区域规划条例》。该条例以地方法规的形式明确了长株潭城市群区域规划的地位、作用、实施与监督机构，从而将该区域规划的实施转化为对地方法规的实施，起到了良好的实际效果。2021年9月省政府出台了《关于贯彻落实〈江苏沿海地区发展规划〉的实施意见》，以政府规章性文件形式推动该规划的实施。但是，《苏锡常都市圈规划》、《南京都市圈规划》、《徐州都市圈规划》等重要区域规划的实施，缺少相应的地方法规相匹配。我省应加快推进区域规划转化实施的法治化步伐，运用地方立法推动区域规划的贯彻落实。 第二，建立目标任务分解机制，增强可操作性。广东省《珠江三角洲城镇群协调发展规划》（2021 -2021）第100条规定，“建立、健全本规划实施的实体机构——珠江三角洲城镇群规划管理办公室”。该办公室主要职能是：对区域规划的责任主体进行逐步分解，并确保各配套专项规划和城乡建设规划得到充分落实。建议我省借鉴广东经验，建立分解实施机制：一是以较低层级的下位规划或专门规划来衔接上位区域规划，二是设立专门机构对区域规划实施主体、进度进行分解细化，三是建立责任考核体系，将区域规划分解实施情况纳入地方政府绩效考核范围，提升区域规划的政府执行力。 第三，建立利益补偿机制，增强内生动力。在德国，区域规划的核心任务是缩小地区差距，从区域协调发展出发，确定受补偿主体，并运用财税政策，对受补偿主体进行保护性利益补偿。借鉴德国经验，首先，应把促进区域整体均衡发展作为区域规划的核心目标，建立包括人均GDP、就业率、经济增长率、税赋能力等在内的反映地方政府主体间财税关系的指标体系，以此确立利益补偿对象和额度，并运用专项拨款、税收返还、公式化补助等手段扶持弱势区域主体。其次，针对区域规划中特定项目进行个案式利益补偿。如跨区域土地利用、资源开发、环境保护、产业布局分工等协作项目，应在利益评估基础上明确财税收益共享与损失分担规则，通过物质援助、共同投资、劳动力就业安排等形式来实现区域规划项目个案式补偿。 社会实践报告 系 别： 班 级：