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• 对我国财政预算管理法治化建设的思考 • 摘 要: 预算管理作为财政工作的核心, 目标是保证政府行为不 偏离纳税人的公共利益。改革开放以来, 我国预算管理法治化建设取 得显著成就, 但与发达国家相比还有很大差距。促进我国预算管理法 治化进程, 需要进一步完善预算法律体系, 提高预算编制质量, 适时 引入中长期预算框架, 强化预算执行中的约束机制, 加强预算监督。 关键词: 财政预算; 预算管理; 法治化 预算作为政府基本的收支计划, 反映了政府活动的范围、方向, 是 国家在一定时期内宏观经济政策的具体反映。当前, 我国正致力于公共 服务型政府的建设, 所有的政府活动最终都要在财政预算中表现出来, 因而可以说预算管理在财政工作中具有重中之重的地位。预算管理法治 化就是财政部门以市场经济和民主政治为基础, 摒弃人治 因素干扰, 使预算管理各环节实现 有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必究 的建设目标。具体包括构建完善的预算法律体系、预算过程法治化、预 算监督法治化以及建立和完善绩效评价体系等四个方面。 一、目前我国预算管理法治化建设中存在的问题 建国以后的相当长的一段时期, 我国实行高度集权的财政管理体 制, 财政管理各领域的改革适应了当时计划经济体制的需要。改革开放 以后, 财政改革初始的焦点是如何构建符合市场经济要求的财政收入 分配框架, 自 20 世纪 90 年代中后期以来, 才开始进行以支出管理为 重点的预算管理制度改革。1999 年以后, 我国渐次进行了部门预算、国 1 / 12 库集中收付、政府采购、工资统发、收支两条线、金财工程、中央决算 稳定调节基金、预算超收管理等一系列预算管理改革, 使得国家财政预 算朝着细化、硬化、透明化和规范化的方向迈进。预算管理法律体系现 已初步建立, 预算编制程序更加科学规范, 预算透明度提高, 决算功 能进一步发挥, 预算监督得到强化, 绩效评价正逐步有序展开。预算管 理经历了从部门立法到人大立法的变迁, 预算从 政府管理的工具 变 为 管理政府的工具 , 可以说已取得了一定的成就。虽然我国预算法治 化建设取得显著成就, 但与发达国家相比还有很大差距, 仍存在一些 突出问题。 (一)法治化的理念尚未形成 现代国家预算发端于英国, 我国预算管理制度的建立始于 1951 年 政务院发布的 预算决算暂行条例 , 时至今日, 虽然在预算程序上有 了一些法定要求, 但与预算的民主理性、公开透明的本质内涵仍有一定 的距离。 30 年的改革使 人治 环境有了较大改善, 但观念更新还没有 完全体现在政府行为 (预算 )中。究其原因, 除了计划经济的惯性思维 以及转轨时期各项改革措施不配套形成的漏洞外, 还在于一些改革措 施可能触及对既得利益的再分配, 公共管理者难免对此持谨慎甚至消 极保守的态度。预算管理领域的改革也是如此。这预示着法治化建设需 要更新预算观念, 充分认识到预算管理手段不仅是管理方法的创新, 更是政府治理的一次理念革命。 (二)预算法律体系落后于改革实践 2 / 12 现行的 预算法 是社会主义市场经济体制创立伊始的产物, 虽然 在 把预算推上法治轨道的征途中迈出了一大步, 却没有预留随时代而 张弛的空间, 不能很好地适应中国社会快速变化的环境。当前市场化格 局下的财政改革实践已在一定程度上突破了 预算法 的约束, 从某种 意义上说制约了财政改革的步伐。如 预算法 没有明确界定上下级预算 权限, 各级财政支出的职能范围缺乏科学清晰的定位, 导致政府间 越 位 与缺位 现象普遍; 没有严格规定社会公众、立法部门获得信息的权 利以及政府部门提供信息的责任和义务, 使得预算审查和监督常常流 于形式。此外, 不仅 预算法 本身难以适应公共预算管理的要求, 相关 配套改革的立法与修订也显得相对滞后。我国近年来已成功推行政府采 购、部门预算、国库集中支付等改革实践, 但直到 2002 年才出台第一 部新的相关立法 政府采购法 。单兵突进的改革往往会因配套改革滞后 而不能发挥其优势效应。 (三)预算编制质量有待提高 长期以来, 预算编制只是在既定的收支之间被动地安排资金, 缺 乏科学的分析预测, 编制程序简单且