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乡村义务教学财政实证浅析 一、中国农村义务教育现行财政体制的基本特点 最近10多年来，中国义务教育的发展成就是举世瞩目的，及至20世 纪的最后一年，全国85%的人口地区初步实现了“普九”。这对中国来 说是来之不易的，也是一项历史性突破。但是从总体上看，中国“普 九”的基础还很脆弱，地区之间、城乡之间义务教育的发展存有很大 的差别，所以这种普及仅仅低水平的普及。特别是在农村地区，因为 义务教育政府财政投入体制建立在十分脆弱的乡级财政的基础之上， 乡级政府在义务教育中担负主要责任，其结果是导致全国绝大多数农 村地区义务教育政府财政投人总量严重不足，财源很不稳定，经费短 缺问题十分突出，成果很不稳固，已经达到的指标随时都有下滑的可 能。在尚未“普九”的15%的人口地区是中国最贫困的地方，其经济文 化基础相当薄弱，实现“普九”更是十分艰巨的任务。总来说之，在 21世纪开始之际，中国农村义务教育以乡作为主体的低重心的政府财 政投入体制严重影响了农村义务教育已有成果的巩固，制约着农村义 务教育进一步的推动和发展，迫切需要国家财政体制和农村义务教育 财政体制的改革和创新。 与此同时，在21世纪开始之际，中国农村义务教育还面临着税费改 革的新形势。为了减轻农民的过重负担，促动农村和农业的持续发展， 中国农村地区的税费改革于200。年首先在安徽全省开如试点，2002 年已经覆盖了全国20个省、自治区，乙003年农村税费改革进一步扩 大到全国除西藏以外的所有地区。在实行税费改革的省、自治区，曾 占农村义务教育投入总量30%左右的农村教育费附加和教育集资被取消， 而被取消的各项经费来源则需要由政府补上。所以，对于农村义务教 育来说，税费改革最重要的意义在于它打破了农村义务教育投入的原 有格局和结构，促使农村义务教育投资必须由过去过多依靠征收教育 费附加和农民集资的多渠道筹措经费的体制转变到由政府财政拨款的 体制上来。为了实现这样一种根本性的体制转变，同样必须进一步改 革和完善中国农村义务教育的财政体制。 现行的农村义务教育管理体制和财政体制正是在上述农村社会经济改 革以及农村义务教育面对严峻形势的背景下出台的。2001年6月，国 务院召开了全国基础教育工作会议，决定调整、改革农村义务教育管 理体制，农村义务教育将“实行在国务院领导下，由地方政府负责、 分级管理、以县为主的管理体制”。这是中国政府在总结了农村义务 教育发展实践经验，分析了农村经济和社会发展形势后，针对农村义 务教育发展中存有的困难和问题而做出的一项重大决策。在农村义务 教育财政体制方面，决定将政府投资的统筹主体从原来的乡提升到县， 同时增大中央和省级财政对农村义务教育的扶持力度。2002年5月， 国务院办公厅发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进 一步强调了县级政府对农村义务教育负有主要责任，并且较为具体地 规定和划分了中央和地方各级政府的投资责任。 二、对中国农村义务教育现行财政体制的实证分析与基本评价 中国农村义务教育自2001年起推行以县级政府作为投资统筹主体的 财政体制至今已有3年。为了即时了解现行财政体制的实施情况，教 育部国家教育督导团于2001年9~12月，集中督察了匡宁、广西、内 蒙古、山东、陕西、新疆、黑龙江等7个省、自治区，并对河南、河 北、湖南、湖北、江苏、浙江、吉林、福建、云南、贵州、甘肃等个 省的2乏个县实行了调研。2002年8一9月教育部和财玫部组成督察 组对四川、山西、云南3个省实行了督察。本课题组亦于2002年 10~12月和2003年12月对湖南、山东、河南等3个省的5个县实行了 实地调查。上述一系列的督导和调研覆盖了全国22个省、自治区。调 查的结果是，一方面，因为中央政府采取了增大转移支付的财政政策， 使得农村义务教育经费紧张问题在很多地区得到铰大水准的缓解，特 别是在教职工工资筹措和发皎方面改由县级政府统筹后，在一定水准 上改变了县级义务教育发展不平衡的现象。再加上很多中西部地区的 贫困县获得了一定数额的中央或省转移支付资金的支持，总体上教职 工工资拖欠现象大有好转。另一方面，即使农村义务教育已经实施了 新的财政体制，但从全国情况看，当前存有的困难和问题仍然相当严 重，能够说现行财政体制还未能获得全面解决农村义务教育经费问题 的理想效果。从各级政府责任的分工和落实看，在现行国家财政体制 下，中央财政对于农村义务教育投入的宏观调控还需进一步增强;省级 政府对农村义务教育的投人和支持力度仍普遍较弱;从中央到省、地、 县、乡，各级政府对义务教育理应承担的责任既不明晰，