也论行政公益诉讼.pdfVIP

一、行政公益诉讼的概念界说 行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为 对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害 关系人为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。对此 新型诉讼制度，各国称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼等 等，然内涵则大致相当。该制度在日、美发育最为成熟，概 念界定也较清晰。 日本在其《行政案件诉讼法》第5条中将行政诉讼 分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。按 照该条规定，民众诉讼不限于救济起诉者本人权益，而是含 请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具 体包括与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居 民诉讼、基于《宪法》第95条的居民投票的诉讼、有关最高 法院法官的国民审查的诉讼，目的在于使公民以选举人的身 份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。民 众诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一 种形态。（注：参见（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法 律出版社1999年版，第430、432 页。） 而在美国，行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察 总长制度”，即国会通过制定法律，授权私人或团体为了公共 利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼。主要包 1 括相关人诉讼、纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。“相 关人诉讼是指在私人不具有当事人资格的情况下，允许他以 相关人的名义提起诉讼。告谁呢？告国家的行政机关，要求 对其非法行为予以制止，予以取消，给予处分。职务履行令 请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，按道理应由上级 机关来纠正，但是在美国容许私人以自己的名义提起诉讼， 要求法院作出判决，责令行政机关履行其职务。所谓纳税 诉讼，是指原告以纳税人的身份提起诉讼，也是告国家机关， 针对的是国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的 不当支出。”（注：摘自梁慧星先生在中南财经政法大学法学 论坛一次学术讨论会上的发言。论坛于2001年3月15 日组 织了消费者权益日专题活动-关于公益诉讼制度合理性的对 话，多位学者就这项制度在我国建立的可行性进行了争鸣探 讨，这是国内最早关注该领域问题的学术会议之一。） 对行政公益诉讼的界定，依我们理解，它首先是指 本案与原告没有直接利害关系，即被诉行政行为损害的是社 会公益，而没有直接损害原告私人的利益。此处之所以使用 “没有直接损害”一语，是因损害公共利益之行为必然间接 损害私人利益，但这里只能作狭义理解，仅用以指被诉行政 行为未“直接损害”原告自身的利益。当然，此处所说的非 直接利害关系人不限于公民个人，还包括各种社会团体。其 次这种诉讼的对象是国家机关及其公务员，接受司法审查的 2 是国家机关的行为或不行为，多数表现为不行为。因为受害 者是国家或者全体人民，侵害人（行政机关）本身就是这种 利益的法定守护人，所以公益诉讼理应主要为制约行政性权 力而设。需要指出的是，西方法治国家突出强调司法是对各 种公共权力的最终复审，所以被纳入行政公益诉讼中的违法 行政行为就不止于具体行政行为，如果行政主体的抽象行政 行为侵害到公共利益，公民亦可提起诉讼。最后，行政公益 诉讼明显具有预防性质，即不需要公益侵害现实地发生，只 要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性， 就可提起诉讼。这有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状 态，实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益， 因而对于防止社会公益遭受无法弥补的损失具有重要的意 义。 二、法治国家行政公益诉讼制度之考察 研究行政公益诉讼生成的历史，可发现“行政上的 原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”， （注：王名扬：《法、美、英、日行政法简明教程》，山西人 民出版社1991年版，第161页。）公益诉讼正是原告资格不 断放宽、公民提起行政诉讼的管道越发畅通的产物。关于原 告资格的标准，原来英美国家遵循的是“法律权利标准”，意 指只有当事人能积极证明其法律权利受到侵害时，才有起诉 资格，否则，即使由于行政机关的行为遭受重大损害，这种 3 损害也被认为是没有法律错误的损害，当事人的原告资格不 被承认。但到了现代，随着公益遭受侵害的问题越发凸显，“法 律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。后一标准的涵义 是，当事人针对某项行政决定提起诉讼时，并不要求其利益 属法律特别规定的利益，只要申诉人有可能主张受损害的利 益处于法律规定或调整的利益范围之内，就可