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公平利用权：公共数据开放制度建构的权利基础一、问题的提出 公共数据开放是推动数字经济开展的基 础性制度架构。随着数字经济和数字化治理 的推进，中央和地方层面有关公共数据开放 的制度建构及实践正逐步展开。与此同时， 一个基础性的问题也日益凸显，即公共数据 开放法律制度体系建构的基础和逻辑是什么？ 目前，已有研究存在明显的缺乏。一方面， 对公共数据开放与政府信息公开、自然资源 利用等关联制度的关系仍未清楚界分。以公 民知情权为权利基础的政府信息公开的制度 逻辑，以及以经营性开发为中心的自然资源 利用逻辑，能否套用到公共数据开放的制度 建构中？实践中广泛存在的将公共数据资源 认定为权属上由国家或政府所有，并以特许 经营等市场化方式进行开发营利的模式应当 如何评价？对此类问题仍缺乏清晰的梳理与 回应。 另一方面，既有研究侧重于对公共机构 与公共数据间的法律关系进行探讨，往往从 政府对公共数据的管理权力、义务、责任视 据的流动性而非控制性，不断完善生产要素 的流动与分配机制，其强调的是在数据开放 和数据利用之间形成一个动态循环，建立可 持续开展的公共数据开放系统。这与自然资 源领域的政府角色存在差异。其一，自由市 场中的高价值数据存在被严格控制和支配的 天然倾向，对此，政府应发挥保障社会获取 作为公共物品的高质量数据集的作用，而非 加剧数据为个别主体控制的倾向。其二，在 法治约束缺乏、管理体制不完善的情况下， 如果公共数据开放走向自然资源特许竞争式、 限定式逻辑，容易异化为政府部门追求利益 的手段，进而将公共数据当作政府所有的财 富而处置、买卖，出现政府为了过度追求财 政收入而造成“数据垄断”的现象。就比拟 法而言，在欧盟公共数据利用制度的建构初 期，便有局部公共机构依靠其数据管理者的 角色，以营利为目的将公共数据作为经营性 资产处理，并采用拒绝社会主体的利用申请、 高标准收费、价格歧视等方式滥用其支配地 位和进行寻租，导致了公共数据开放制度的 异化与混乱。 因此，公共数据开放制度的建构不应简 单套用宪法上的自然资源条款，而需遵循开 放性的公共服务与给付行政逻辑，迈向公私 合作的模式，让更多的开发者和社会公众能 够参与其中，从而实现公共数据的公平利用。 正是基于这样的理念，《数据平安法》第41 条规定：“国家机关应当遵循公正、公平、 便民的原那么，按照规定及时、准确地公开政 务数据。依法不予公开的除外。“关于这一 点，比拟法上也有较为成熟的规范实践。例 如，欧盟PSI指令在序言第14段中便明确指 出：“应当鼓励为私人或商业目的广泛提供 和再利用公共部门信息，并将法律、技术或 财政方面的限制降到最低或没有，同时促进 信息的流通，不仅为市场经营者，而且主要 为公众。这些政策可以在增强社会参与方面 发挥重要作用，启动和促进基于新的方式结 合和利用这些信息的新服务的开展”，并在 此基础上要求成员国建构“一个关于公共部 门信息再利用条件的总体框架，以确保再利 用此类信息的公平、相称和非歧视性的条件。” 综上而言，公共数据开放并非以促进知 情权实现、提升政府透明度、充实参与民主 机制为直接目的；也不应套用自然资源产品 的逻辑设定竞争性、限定性、经营性的开放 利用规那么。在法律属性上，公共数据开放应 作为政府提供的一项公共服务。我国首部以 公共数据为主题的地方性法规《浙江省公共 数据条例》也在第27条规定：本条例所称 公共数据开放，是指向自然人、法人或者非 法人组织依法提供公共数据的公共服务行 为。”在数字经济背景下，公共数据开放之 功能应定位于保障多元的市场和社会主体在 公平合理条件下获取和利用公共数据，推动 数据利用效益和社会福利的整体增长。制度 设计和实践不应当片面强化对公共数据资源 单方面的“管理权”或“规制权”，还应重 视在法律上为公共服务的对象公共数据 利用主体建构可操作、周延的权利规那么，进 而形成理性、公平的公共数据开放利用法秩 序。 智能互联网时代引发了深度的法律变革, 权利与义务关系面临着根本性的重塑，需要 确立适应时代开展要求的法律理念。公共数 据开放的功能定位，呼吁着一种数字时代的 新型权利。唯有以明确的权利为基础，方可 构造和优化公共数据开放的法律制度体系。 在结构意义上，公共数据开放要求国家设定 一种关于公共数据资源的配置和利用关系， 防止作为重要生产要素的公共数据资源被浪 费或滥用。在这种结构中，国家不是简单地 对数据资源进行控制、支配和管理，也不是 放任私人自由攫取和使用数据资源，而是建 构并维护一种公平合理的数据利用秩序，促 进公共数据利用的开放性、公平性、效益性。 基于对“公共数据”公平利用的规范要求， 本文尝试提出“公共数据公平利用权”之概 念。作为一项由广泛的社会主体所享有的权 利，在公共数据开放法律制度中，该