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城镇化过程中如何保护耕地资源 秦中春 中国财经报网 2013-05-25 改革开放以来，我国城镇化水平大幅提高，但始终高度重视耕地资源保护工作。目前已 经形成了以《土地管理法》为主体，以土地利用总体规划及用途管制为手段，以基本农田保 护制度、耕地占补平衡制度、土地开发整理复垦有关政策等在内的政策体系。国家对耕地资 源的保护手段不断丰富，保护措施愈加严格，保护力度越来越大。自2004 年以来，我国粮食播种面积出现稳步回升，全国粮食总产量实现“九连增”，耕地保护工作的支撑功不可没。 然而，未来十年，即使在最严格管理的情况下，城镇化快速发展仍将占用大量的耕地。我国耕地资源本就十分稀缺，呈现“三少”（人均耕地少、优质耕地少和耕地后备资源少）的基本特点。上世纪 90 年代以来，我国耕地资源规模一度大幅减少，这里有农业结构调整、生态退耕、城镇化和灾害毁损四方面原因，而且城镇化造成的影响是不可逆的。 城镇化进程中耕保形势依然严峻 城镇化过程中耕地保护制度有待完善。耕地资源保护工作具有特殊性，既要利用行政、法律（包括《刑法》）等管理手段，也要发挥市场机制的重要作用。因此，我国现行耕地保 护制度在设计上存在的主要问题：一是保护手段不力。保护目标限于保障粮食安全，还没有 上升到维护社会公共利益和公共安全的高度，对违法行为的定性和量刑上还不完善。二是保 护范围有待扩大。目前耕地保护的范围和重点主要针对耕地存量和现状耕地资源，对未来耕 地增量和备用耕地资源的管理和保护不足，存在重城市管制、轻农村约束和重农转非管制、轻非转农激励的倾向。三是保护方式还需要创新。过去十多年耕地占补平衡成效显著，但随 着多数地区未开发耕地资源大幅减少，应及时探索农村建设用地退出并转为耕地的新机制。 城镇化过程中节地机制尚未建立。从国际经验看，城镇化健康发展可以通过农村退地大 于城镇占地来实现节约用地。但在我国这种机制尚未建立，不仅没有出现节地的趋势，反而 是耕地资源在城镇化过程中大规模减少。其直接原因是我国人口城镇化滞后于土地城镇化， 城市对进城的农民工长期实行“经济性接纳、社会性排斥”，导致农村人口在大规模进城的过程中双重占用建设用地，农村居民点建设用地难以合理退出并转化为耕地。更深层次的原 因是国民收入分配体制改革滞后，人地关系脱节，在城镇化过程中保护耕地资源的动力机制 缺失。 加大保护力度完善耕地保护制度 耕地保护制度的进一步完善与落实，是确保新型城镇化健康发展并守住18 亿亩“红线” 的基础。 一要在《刑法》中完善耕地保护的相关内容。将违反耕地资源保护的行为上升到损害公 共利益、危害公共安全的高度，进一步完善《刑法》对耕地资源保护的规定，利用法制力量加强保护力度。 二要进一步完善耕地保护目标责任考核制度。健全耕地保护目标共同责任机制，制定考核和评价办法，完善考核内容，推行问责制，健全责任追究制度和纠错改正机制。 三要进一步深化征地制度改革。加强建设项目选址和用地评价，严格控制征占耕地的规模和速度，新增建设用地总量不得突破粮食生产和其他农作物生产对耕地需求的底线。大幅度提高土地征用过程中新增建设用地有偿使用费和土地开垦费的征收标准。 四要加快建立耕地保护补偿机制。鼓励进城农民将农村宅基地复垦为耕地，建立耕地占 补平衡指标和农村建设用地复垦指标省内异地流转机制。同时，建立新增耕地经济激励机制， 实施耕地保护责任目标的利益补偿，提高各级政府保护耕地的积极性。在有条件的地区和城 市，对农地使用者特别是基本农田保护人，通过建立农地保护补偿基金进行适当补贴，调动 农户保护耕地的积极性和主动性。 创新保护方式深化农村土地整治 城镇化过程中保护耕地资源，是一个保护耕地与开发耕地相结合的过程，要将深化农村土地整治作为新时期耕地资源保护的重中之重。 一要将农村土地整治的对象和重点逐步转移到人口减少地区的农村建设用地上，实行农村建设用地弹性退出机制，建立农户宅基地退出复垦服务体系和新增耕地指标市场交易机 制。开发这部分耕地资源，不仅有利于增加进城人口的收益，而且可以方便现有农民的开发利用。 二要大力推进以高标准基本农田建设为重点的土地整治。加大中低产田改造力度，积极 开展农田水利建设，加强坡改梯等水土保持工程建设，推广节水抗旱技术，大力实施“沃土 工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地综合生产能力。积极组织实施农村土地整治重大 工程，促进国家粮食核心产区和战略后备产区建设，为确保国家粮食安全提供基础性保障。按照因地制宜、改善条件、提高质量的要求，大力开展土地平整、田间道路建设、农田防护建设和农田水利建设。严格土地整治新增耕地质量评定和验收，稳步提升新增耕地产能，整 治后的耕地可划为基本农田，实行永久保护。 三要规范推进农村土地整治示范建设。整治腾出的农村建设用地首先要复