泛财政如何发力.pdf

2022 年08 月15 日 我们在报告《深度解读“四本账”》、《赤字和债务》、《央地财政关系》、《揭开省以下财政 的面纱》4 篇报告中，分别介绍了财政管理体系中四本账主要内容、财政赤字与发力空 间、央地财政关系以及省以下财政财政关系。但我国财政政策并非全部通过预算内财政 实现。由于我国的制度特性，我国有广大的国有机构，其行为承担着一定的宏观政策调 节功能，我们将其作为泛财政的范畴。本文作为读懂财政系列报告的第5 篇。将重点介 绍泛财政情况。 准确的定义泛财政存在困难。我们通过具有代表性的泛财政工具的来进行分析。在中央 层面，政策性银行是主要的泛财政工具，包括国开行、进出口银行和农发行，其中国开 行后来又转变为开发性金融工具，通过承接抵押补充贷款贷款，成立专项建设基金等形 式进行财政发力。而在地方政府层面，地方融资平台是主要的泛财政工具。地方政府融 资平台在很长时间内，尤其是 2018 年之前成为地方政府表外杠杆的重要来源，但近年 来由于隐性债务管控的趋严以及政府债券的发行，其宽财政的作用有所下降，但依然占 有相当高的体量。因而，我们在中央层面以国开行作为政策性银行代表，地方层面则重 点分析融资平台，以此为代表来分析泛财政。 一、拆解国开行资产负债表 2015 年国开行从政策性银行转变为开发性金融机构。2015 年3 月，国务院明确国开行 定位为开发性金融机构，开发性金融机构为既开展政策性金融业务，又开展商业性金融 业务的金融机构，“市场运作，中长期保本微利，实现财务可持续”是开发性金融机构区 别于政策性银行的最大不同之处，从此，国开行从政策性银行序列中剥离，但国开行依 然是定位于通过开展中长期信贷与投资等金融业务为国民经济重大中长期发展战略服务。 下文将试图通过拆解国开行的资产负债表，分析近期其资产负债的总量与结构变化状况， 探究其发挥的泛财政功能。 通过整理国开行近十多年的历年年度报告，我们整理出其资产负债表。具体来说，资产 端分为现金及存放央行及同业款项、发放贷款和垫款、金融投资（证券投资）与其他资 产四项。其中现金及存放央行及同业款项=现金及存放中央银行款项+存放同业款项，金 融投资（证券投资）=交易性金融资产+债权投资+其他债权投资+其他权益工具投资。 负债端分为发行债券、向政府和其他金融机构借款、同业存放款项及客户存款与其他负 债四项。其中同业存放款项及客户存款=同业及其他金融机构存放款项+吸收存款。 图表1：国开行资产负债结构 （单位： 现金及存放央 发放贷款和 金融投资（证 向政府和其他 同业存放款项 所有者权 资产合计 其他资产 负债合计 发行债券 其他负债 万亿元） 行及同业款项