解决跨域环境治理难题.pdfVIP

解解决决跨跨域域环环境境治治理理难难题题 解决跨域环境治理难题 ⼀、引⾔ 跨域公共事务治理与⾏政区⾏政总是紧密联系在⼀起， 谓的⾏政区⾏政指的是“基于单位⾏政区域界限的刚性约束，民族国 家或国家内部的地⽅政府对社会公共事务的管理” ［1］。随着社会的快速发展和区域经济的迅速崛起，跨域公共事务开始逐渐 显现出来，由于⾏政区划的限制，具有刚性约束的传统⾏政区治理模式已不能满⾜现代跨域公共事务治理的现实需求，区域公 共问题尤其是区域性、流域性污染事件便开始在我国各地繁衍开来。纵观国内跨域污染治理个案，⽆论是松花江⽔污染还是太 湖蓝藻事件，抑或“锰三⾓”事件，都可以清楚的看到，不管是发达地区还是落后地区，⼀旦需要各相邻地区通过合作治理环境 或污染问题时，就会陷⼊⼀种跨域治理困境：虽然上级政府⾼度重视，毗邻各省区也在“积极”执⾏，污染治理资⾦相当充⾜， 相关污染防治技术也很先进，但最终的治理成效都不太乐观。这说明污染的治理在观念、政策、资⾦、技术的背后还有深层次 的原因，各⽅主体因为⾏政区的划分陷⼊了类似“囚徒困境”的情境中，⽽省区交界地带的跨域治理则属于准公共物品，缺乏多 元参与的单⽅⾯治理以及⼀维的公共⾏政机制与模式显然不能达到帕累托最优，政府失灵就变得理 当然 ［2］，⽽出于趋利 动机，此种情况下，除政府外似乎没有任何市场主体愿意提供这种公共物品，市场失灵也在 难免，在“有形”与“⽆形”之⼿均 丧失作⽤的前提下，跨界的区域性公共问题层出不穷，愈发严重。 ⼆、跨域环境治理困局的成因：基于传统公共⾏政的视⾓ 研究我国跨域环境治理的困境，⾸先要认真反思我国现存的⾏政区管理体制。长期以来，我国实⾏的都是严格的按照⾏政区划 分的管理体制，各⾏政区各⾃为政，条块分割的管理模式导致跨区域公共事务治理往往缺乏效率，流于形式。就跨域环境治理 ⽽⾔，地⽅政府间存在的严重地⽅保护主义思想，加之环境管理体制、协调机制、政策、法律法规等⽅⾯的缺失，导致了地⽅ 政府在⾯对跨区域环境问题时往往缺乏⾜够的治理动⼒。 （⼀）地⽅保护主义盛⾏ 在我国跨域治理中，各省区虽然在⼀定程度上实现了区域合作治理，但由于地⽅政府受经济利益的驱使有着追求⾃⾝利益最⼤ 化的倾向，还有的地⽅政府为了提⾼其政绩，视其绩效考核标准为单⼀指标，对⼀些“三⾼”企业带来的污染睁⼀只眼闭⼀只 眼，⽚⾯追求经济增长，更有甚者，为使本地区利益最⼤化，竟然还利⽤种种渠道把污染排在“门外”。⽽此时，相关执法部门 也未能发挥应有的作⽤，对地⽅性环境污染的⾏为采取宽松的态度，对他们的违规⾏为视⽽不见，这种部门与部门之间的“最 佳配合”，⽆形之中导致了省区交界地带的环境污染进⼀步恶化。 （⼆）跨域环境管理体制和制度不合理 ⾸先，我国传统刚性的⾏政区划分不利于各地区各部门沟通交流，不利于协调各⾏政区域综合治理的资源。环境的整体性和污 染的叠加性导致有的⾏政区使⽤⼤量的精⼒和时间进⾏污染的治理，但由于没有统⼀的规划和综合管理，加上各地对环境监测 的标准不同，未能 使环境⽔平得到整体的提升，环境形势也迟迟得不到实质性的改善。其次，由于受到传统科层管理的限制，在跨域环境治理 中，地⽅政府往往以中央下达的命令为其唯⼀的⾏动标准和准则，地⽅政府之间的谈判协调制度难以建⽴，难免会造成信息渠 道不畅，公众的实际利益很难正常表达，⾏政资源缺乏有效⽽系统的整合与利⽤。再次，我国跨域环境管理模式明显呈现条块 分割的特点，导致了环境保护机构和职能的分散，给跨⾏政区环境管理带来了诸多的问题 ［3］。分散的环境管理模式导致各 ⾏政区之间各⾃为政，在跨界环境污染的问题上难以合作，彼此相互脱节，再加上信息交流不畅，很容易陷⼊“囚徒困境”，⽆ 法从根本上解决污染的问题 ［4］。最后，区域性地⽅政府的绩效考评体制不合理，由于利益实体化的存在，地⽅政府在⼀定 程度上扮演的是理性的“经济⼈”⾓⾊，在处理事务和做出决策时，往往把成本——效益作为其唯⼀的评判标准，再加上现有的 政绩考核标准已经由原来的以纯政治指标为考核标准变成了以地⽅GDP和财税收⼊等经济指标来进⾏衡量，这就使得政府为 了追求经济⽬标⽽不惜以牺牲环境为代价，⾛“先污染，后治理”⽼路，这也为跨区域环境治理带来了阻碍。 （三）跨域环境政策不完善 ⾸先，我国已有的环境法律尚未对实施区域环境的政策主体和范围进⾏清晰地界定，区域环境政策的法律地位缺失和政策的执 ⾏能⼒不强，在很⼤程度上削弱了政策的效⼒。其次，区域政策⼿段过于单⼀，缺少配套的辅助性⼿段。在区域环境治理中， 政策⼿段以强制性的居多，⽽经济调节性政策、⿎励性政策以及公众参与性的政策⼿段很少。在治理跨区域公共事务的具体措 施上，由