农用地用途管制相关问题研究.docxVIP

PAGE PAGE 2 农用地用途管制相关问题研究——耕地保护制度研究研究报告 才商要：和世界上多数国家一样，我国实行土地用途管制制度。国家通过土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，规定土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。近年我国耕地呈递减的趋势，从我们调研的四省（区）来看，在耕地保护方面有一些成功的经验和做法：按规划用地，实施土地用途管制；明确责任，层层落实；开发整理土地，落实耕地占补平衡。但同时也存在着土地利用总体规划确定的用地指标被突破，农用地用途管制制度执行不得力；耕地保护机制不完善，保护力度亟待加强；节约集约用地观念淡薄，土地粗放利用现象较普遍等方面的问题。产生问题的原因有法制方面的原因，包括立法、司法和执法方面的原因；有体制方面的原因；有机制方面的原因，包括利益分配平衡机制,社会监督机制，行政权力制衡机制等方面的原因。在分析原因的基础上，提出了相应的政策建议：严格产权制度，加强产权管理；加强土地利用总体规划的科学性和严肃性；加强耕地保护的体制建设；完善耕地保护的政策支持；加强耕地保护的机制建设。 一、土地用途管制概述 （一）土地用途管制的定义 土地用途管制是指为保证土地资源的合理利用，保证社会经济的和谐、可持续发展，国家通过土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，规定土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的管理制度。 从法学角度看，土地用途管制是国家为了对土地利用实行严格控制的一项具有财产所有权性质的法律制度。从经济学角度看，土地用途管制是克服“看不见的手”存在的盲目性和自发性，对土地资源在社会经济过程中进行配置的硬性规制。从管理角度看，土地用途管制是国家为促进社会整体协调发展，采取强制措施对土地利用活动进行调节控制的过程。 （二） 土地用途管制的产生 土地用途管制始于19世纪末的德国和美国。由于土地用途管制制度在优化土地资源配置、提高土地利用率、有效保护耕地和控制城市用地规模扩张等方面发挥重要作用，20世纪下半叶以来，土地用途管制制度逐渐成为大多数国家管理土地的主要手段。不论是地少人多的国家，如日本、韩国；还是人少地多的国家如美国、加拿大都实行土地用途管制制度。在总结我国土地管理实践，并借鉴国外土地管理成功经验的基础上，1998年修改的《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”实现了我国土地管理方式的根本转变，强化了土地利用总体规划的作用，加强了对农用地特别是耕地的保护，有力地促进了土地利用方式由粗放型向集约型转变。 （三） 土地用途管制的分类 土地用途管制包括： 农用地用途管制，主要是针对农用地转为建设用地，重点是严格控制耕地的转用，实施管制； 建设用地用途管制，包括公益性与盈利性的建设用地； 生态用地、名胜用地用途管制等。 （四） 土地用途管制的内容 土地用途管制的具体内容包括： 确定土地使用性质。通过编制土地利用总体规划，确定土地使用性质，将全部土地划为农用地、建设用地、未利用地。土地管理部门必须依据规划确定的土地使用性质批准使用土地，土地的所有者和使用者必须按照规划确定的土地使用性质开发利用土地。 确定各种性质用地的规模。通过编制土地利用总体规划确定各种性质用地的规模，土地管理部门要按照土地利用总体规划确定的规模批准使用土地，土地的所有者和使用者要按照土地利用总体规划确定的规模使用土地。 确定各种性质土地的空间布局。通过编制土地利用总体规划确定土地利用区，明确各土地利用区的空间位置，土地管理部门要按照土地利用总体规划确定的空间布局批准使用土地，土地的所有者和使用者要按照土地利用总体规划确定的空间布局利用土地。 确定各种性质土地的空间、时间开发序列。通过土地利用总体规划确定各种性质土地的空间、时间开发序列，土地管理部门要按照土地利用总体规划确定的开发时、空序列批准使用土地，土地的所有者和使用者要按照土地利用总体规划确定的开发时、空序列使用土地。 （五）农用地用途管制与耕地保护 农用地用途管制是土地用途管制的重要组成部分，是对土地利用总体规划划定的农业用地区，根据规定的使用条件和方式，对基本农田保护区、一般农田区、林业用地区、牧业用地区、水产养殖区等进行用途管制。 《土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，耕地保护是土地用途管制和农用地用途管制的核心内容。 二、农用地用途管制及耕地保护的现状 （一）我国耕地基本现状 根据土地利用变更调查，2006年，全国耕地18.27亿亩，园地1.77亿亩，林地35.42亿亩，牧草地39.29亿亩，其它农用地3.